Er wordt volop nagedacht over de wijze van organiseren binnen de overheid. Maar waarom zien we zo weinig alternatieven voor de huidige bureaucratie?
Ook de organisatie van de overheid is een thema dat volop in de aandacht is geweest in de laatste jaren en waarvan het lijkt dat er nog steeds meer vragen zijn dan antwoorden. Molenwaard was even nieuws toen het een paar jaar geleden het gemeentehuis afschafte. Bodegraven-Reeuwijk schafte een tijdje geleden de hierarchie af en zaken als ‘zelfsturing’ en zelfsturende teams worden steeds populairder (zoals in Nijkerk waar er een heuse film over gemaakt werd).
Het lijkt er derhalve op dat er volop nagedacht wordt over de wijze van organiseren binnen de overheid en druk geëxperimenteerd. Helaas zijn er weinig (goed) gedocumenteerde evaluaties zodat we daar generaliseerbare lessen uit kunnen trekken en blijft het vooralsnog vooral bij experimenten.
Vijf (e-)overheidsthema’s voor 2017 – deel 5:
De organisatie van de overheid
In een serie van vijf stukken blik ik vooruit op 2017 en de Tweede Kamerverkiezingen. Wat zijn thema’s die (volgens mij) de discussie gaan bepalen op het gebied van overheid en ICT? Waar zou elke overheidsorganisatie over moeten gaan nadenken? In deze bijdrage het vijfde deel van de serie: De organisatie van de overheid.
Deel één, twee, drie en vier vind je hier, hier, hier en hier .
Maar waarom wordt er geëxperimenteerd en gaat dat eigenlijk wel ver genoeg? Om hier een antwoord op te vinden, moeten we het verleden in en kijken naar de oorsprong van de manier waarop de overheid is georganiseerd en manieren waarop je de organisatie kunt inrichten.
De bureaucratie, moeder van al het kwaad. Toch?
Bij de overheid denken we al snel aan traag, log, lagen en vooral het woord bureaucratie. De bureaucratie als concept kwam op ten tijde van de industriële revolutie toen mensen gingen nadenken over de manier waarop we werk organiseren. Mechanisatie van werk maakte dat de arbeidsproductiviteit omhoog schoot en men dacht na over verdere verbeteringen van deze productiviteit. Al snel kwam men er achter dat specialisatie hierin een kernwoord is. Het blijkt veel minder efficiënt om 10 man elk afzonderlijk een auto te laten bouwen dan om het werk op te delen en iedereen een (meer gespecialiseerd) deel van het werk te laten doen. Dit gedachtegoed resulteerde in de principes van het Scientific Management waarin specialisatie en meten centraal staan. Als je echter gaat specialiseren, heb je ook coördinatie nodig en mensen die ervoor zorgen dat de alle individuele medewerkers goed hun werk doen. Met andere woorden; met specialisatie ontstaan als vanzelf lagen en daarnaast ontstaat welhaast vanzelf een deling tussen mensen in het ene specialisme versus die in het andere specialisme. Kortom: eilandjes. De term bureaucratie associëren we vooral met Max Weber. Deze Duitse socioloog beargumenteerde dat de bureaucratie de meest efficiënte en rationele manier van organiseren is. Het maakt werkt systematisch en georganiseerd en heeft als belangrijke voordelen dat het de efficiëntie maximaliseert en een voorkeursbehandeling minimaliseert. Met andere woorden, de bureaucratie heeft best wel voordelen.
De overheid heeft de principes van de bureaucratie altijd warm omarmd. Sterker nog, het beruchte ‘Huis van Thorbecke’ met de strikte gelaagdheid in de overheid (tussen landelijk, provinciaal, lokaal en de waterschappen) en de afbakening van taakgebieden zoals beschreven in 1848 was een soort conceptuele bureaucratie nog voor het concept de huidige lading kreeg (het bestond overigens al wel). Daar komt nog bij dat de overheid erg gebaat is bij efficiëntie (het is immers publiek geld dat besteedt wordt), dat processen die een gelijke behandeling garanderen enorm belangrijk zijn en dat veel overheden dermate complex zijn dat een bureaucratie welhaast de enige optie leek om de boel fatsoenlijk te organiseren. Bewegingen als het New Public Management die populair werden in de jaren 90 versterken dit alleen maar met hun focus op kosten, accountability en (wederom) efficiency.
Is het alternatief zoveel beter?
Met al die voordelen van de bureaucratie lijkt het raar dat de bureaucratie zo onder vuur licht. Toch is dat niet helemaal raar. Het concept kent nogal wat nadelen. Hier zijn er een paar:
- In de eerste plaats maakt het communicatie op kleine schaal helder en overzichtelijk, maar op grote schaal worden communicatielijnen al snel lang. Als ik als medewerker iets wil weten van een collega en ik moet eerst omhoog de organisatie in (volgens de hiërarchie) en vervolgens weer naar beneden totdat ik op eenzelfde horizontale niveau zit, ben ik nog wel even onderweg. In grote organisaties waar veel afstemming nodig is tussen partijen, werkt de bureaucratie niet echt mee.
- In de tweede plaats maakt het de organisatie log. Als communicatie traag is en mensen erg gespecialiseerd zijn in hun werk en dan ook nog eens relatief gesoleerd werken, is het lastig veranderen. Dit wordt een steeds groter probleem op het moment dat de organisatie vaker of zelfs continue moet veranderen. Dit laatste lijkt steeds meer het geval te zijn, ook binnen de overheid. Op zo’n moment werkt de bureaucratie niet bepaald mee.
- Het maakt werk, euhm, saai. De principes van het scientific management stellen dat werk meer efficiënt wordt als handelingen simpeler en meer routinematig worden. Klopt helemaal, maar de meeste mensen kunnen en willen niet zo werken. In de huidige tijd waarin mensen meer afwisseling en variëteit in hun werk zoeken, is een hooggespecialiseerde bureaucratie niet de meest ideale werkomgeving. Weber zelf zag dit punt overigens ook en zag de ongeremde bureaucratie als een bedreiging van de individuele vrijheid waarin individuen in een onpersoonlijke “ijzeren kooi” van regels en rationele controle gevangen zitten.
Genoeg redenen dus om het concept bureaucratie aan de kant te schuiven en te gaan experimenteren. De netwerkorganisatie (of matrix) wordt vaak tegenover de hiërarchie gezet als redelijk alternatief. In dit netwerk zit geen duidelijke gelaagdheid (zie Bodegraven-Reeuwijk) er is een vrije communicatiestructuur zonder hokjes (zie ook Molenwaard) en de controle en organisatie van het werk vinden plaats ‘in’ het netwerk (zie zelfsturende teams).
Dit model heeft veel voordelen. Het maakt (vermoedelijk) het werk voor de medewerkers leuker en afwisselender, het verkort de communicatielijnen (dus snel schakelen) en maakt het een stuk makkelijker te veranderen. Technologie speelt hierin een grote rol en dan vooral in het oplossen van de nadelen van het netwerk (zie de voordelen van de bureaucratie). Technologie maakt het mogelijk om werk te coördineren in teams en hierdoor kan ook de verantwoordelijkheid (en accountability) ingeregeld worden. Technologie maakt het mogelijk om de efficiëntie en effectiviteit van de communicatie in de gaten te houden en kan er dus voor zorgen dat de arbeidsproductiviteit niet komt te leiden onder een teveel aan communicatie en gebrek aan coördinatie. Daarnaast maakt de technologie snelle communicatie mogelijk binnen de organisatie. Het is simpelweg niet meer nodig om de formele organisatiestructuur te gebruiken om werk te regelen, het kan nu veel sneller en veel meer in alle richtingen door de overheid heen. Met andere woorden, technologie maakt het mogelijk om ons beter, en leuker te organiseren, zonder daar teveel nadelen van de ondervinden.
En de ‘maar’ dan?
Juist, de grote maar. En ik zie er twee. De eerste is dat je de overgang van bureaucratie naar matrix wel goed moet inregelen. Mensen zichzelf laten organiseren zonder daar goede mechanismen omheen te bouwen maakt een organisatie eerder disfunctioneel dan beter. Ik heb zelf organisaties vast zien lopen door een overdaad van communicatie en een gebrek aan regie. In die zin is het schokkend hoe weinig er binnen organisaties goed gemeten wordt om dit soort zaken te voorkomen. Een goede begeleiding van alle experimenten lijkt dan ook noodzakelijk om alles tot een goed einde te brengen en goed op waarde te schatten.
De tweede zit in het huis van Thorbecke. In een tijd waarin we werk slim, efficiënt en effectief kunnen organiseren op mondiale schaal zitten we vast aan een fundamenteel organisatieprincipe van de overheid dat niet past bij hoe we de samenleving en de overheid kunnen en zouden moeten organiseren. In een tijd waarin we met een postkoets nauwelijks van Den Haag naar Groningen konden in één dag was het logisch dat we het bestuur gelaagd en op kleine schaal organiseerden. Dat moet nu toch anders kunnen zou je zeggen. Dit zorgt er tevens voor dat op kleine schaal experimenteren leuk is, maar dat we het niet op grotere schaal kunnen gaan doen omdat de organisatie van de overheid dat niet toestaat.
Ik hoop dat de nieuwe minister van Binnenlandse Zaken meeleest, want hier zouden we echt eens een keer iets aan moeten (willen) doen. Ik droom van een platte, kleine overheid waarin het snel schakelen is en waarin efficiënt en effectief gewerkt wordt.
Vragen en opmerkingen? willem[at]pieterson[dot]com (Ik kom ook graag persoonlijk langs).
Willem, helemaal eens met je pleidooi en je conclusie. Er zijn overigens nog meer voorbeelden van organisaties die met zelfsturing werken of experimenteren. Ik heb echter ook nog geen onderzoek gezien waarin het werken met zelfsturende, opdrachtgerichte of resultaatverantwoordelijke teams bij de overheid worden vergeleken. Zo’n onderzoek naar de werking en de succes en leerpunten bij de invoering zou volgens mij erg waardevol zijn.
Overigens heb ik wel een commentaar op je stuk, nl. in je definitie van de matrixorganisatie. Dat is namelijk iets heel anders dan een netwerkorganisatie. Een netwerkorganisatie organiseert zich rond een opdracht, uitdaging, klant en kan zich dus op allerlei manieren verbinden. Dat in tegenstelling tot een hiërarchie die zich alleen verticaal organiseert. Een matrixorganisatie heeft naast een verticale, hiërarchische ook een horizontale, onderwerpgerichte oriëntatie, maar is daarin net zo star als een hiërarchische organisatie.
Kortom, waar hiërarchie maar één kant op kan kijken, kan een matrix twee kanten op kijken, terwijl een netwerkorganisatie alle kanten op kan kijken. Meer info: nl.wikipedia.org/wik… ;-)
De minister leest niet mee, maar de ambtenaren gelukkig wel. Er is (inderdaad) behoefte aan een modern kader, want Thorbecke is inderdaad – letterlijk – niet meer van deze tijd. Dat wil niet zeggen dat alles wat er aan organisatieprincipes uit zijn grondwet voortvloeide overboord moet worden gezet. Maar anno 2021 zijn de opgaven van de overheid en daarmee ook de organisatieprincipes wel anders dan in 1848….