Hoe je regels uitvoerbaar maakt

“Uitvoerbare regelgeving vraagt in ieder geval heel veel werk”, stelt prof. dr Tom van Engers, hoogleraar juridisch kennismanagement aan de Universiteit van Amsterdam. Hij deed met zijn verhaal over de uitvoerbaarheid van regelgeving de aftrap voor de iBestuur mastercourse Succesvolle ICT-projecten.

De vraag hoe je regels en beleid goed vertaalt naar de uitvoeringspraktijk is al geruime tijd voer voor theoretici, legt hij uit. De vertaling van beleid naar uitvoering is vaak in een mooi gelaagd model weer te geven. “Maar in de praktijk verloopt dat veel chaotischer”, aldus Van Engers. Incidenten en de dynamiek van de besluitvorming spelen daar een rol in, maar vaak ligt de formulering van regelgeving zelf al ten grondslag aan latere uitvoeringsproblemen.
Van Engers toont onder andere een wetsartikel dat gaat over de Verklaring Arbeidsrelatie (VAR) voor zelfstandigen. De tekst gaat vooral over de belastingplichtige. “Vreemd, want eigenlijk is het de opdrachtgéver die zekerheid wenst. Het implementatieverhaal ontbreekt, het is vanuit juridisch perspectief opgeschreven.”

Wat dat nu betekent voor wie die regels naar de praktijk moet vertalen? “De wetgever zou ons een enorme dienst bewijzen als hij aangaf welke acties worden verwacht van wie, in heldere taal, bijvoorbeeld door een toelichting in de wet op te nemen”, stelt Van Engers. Hij pleit voor een continue ‘uitvoeringstoets’ bij nieuwe wetgeving om te kijken of een uitvoeringsorganisatie met de regels uit de voeten kan. De uitvoeringsdetails moet je daarbij aan de verantwoordelijk uitvoeringsinstanties zelf overlaten.
Ook nog een don’t: goede semantiek is belangrijk, maar moet niet doorslaan in valse harmonisatie. “De uniformering van het loonbegrip in de wet Walvis is volstrekt mislukt.” Begrippen en concepten moeten ook steeds meer met andere organisaties worden afgestemd.

Een organisatie die in ieder geval een goede aanpak heeft gekozen is volgens Van Engers de IND. Die begon in 2008 na een crisis aan de vernieuwing van de organisatie en het ICT-systeem. De overdaad aan zeer complexe en dynamische wet- en regelgeving rond immigratie vroeg om een wendbare oplossing. Simone Dobbelaar van de IND legde uit hoe de organisatie tot het inzicht kwam dat er een regelgebaseerde architectuur nodig was, waarin niet langer de processen centraal staat.
Het modelleren van die processen bleek na enig geworstel beter ‘van achteren naar voren’ te lukken. “Anders struikel je over alle uitzonderingen.” Het definiëren van alle losse activiteiten (zoals ‘informatie verzamelen’) leidde tot het vaststellen van een reeks ‘apps’ die achteraf erg generiek – en dus ook elders bruikbaar – bleken te zijn. “Je moet alleen in een geautomatiseerd systeem wel alles benoemen.”

De zo belangrijke strikte scheiding tussen de kennislaag en de activiteitenlaag in het systeem bleek bij nader inzien nog een tussenlaag te vereisen voor de vertaling tussen de twee. Het modelleren van de regels zelf bleek ook een hele klus. “Er bleken wel 25 verschillende inkomensbegrippen te circuleren. We hadden criteria die niet meer aan een norm hingen.” Het opschonen van dat geheel leidde tot driekwart reductie van de gebruikte begrippen en regelgeving.
Het project bleek uiteindelijk en ‘hele ontdekkingstocht’, stelt Dobbelaar, “maar het wordt nu normaler het zo te doen.”
Moderator Arre Zuurmond concludeert dat de klassieke watervalmethode per definitie niet meer kan bij grote uitvoeringsorganisaties. “Omdat de wetgeving zo dynamisch is.”

Dit is een beknopt verslag van de eerste bijeenkomst in de mastercourse ‘Succesvolle ICT-projecten’. Thema van deze avond was ‘Beleid en wetgeving’.

iBestuur academie is een samenwerking van iBestuur magazine en de Informatiemanagement Academie van HEC/ Zenc. Kennispartners: Accenture, Be Informed, Centric, SAP en ICT~Office.