partnermenu

zoeken binnen de website

Partnerpagina PBLQ

logo pblq

Calimero en de boze wolf

Over decentraliseren en informatievoorziening

door: Christa de Visser en Erik Dolle

artikelen | 19 november 2015

De invoering van nieuwe taken bij gemeenten gaat niet vanzelf. Altijd hebben zij effect op de ICT en informatievoorziening. Ontwikkelingen zijn nieuw, rijksoverheid is onbekend met de uitvoering bij gemeenten en die laatsten vertonen onderschatting of uitstelgedrag. Enkele suggesties om toekomstige trajecten vlotter en harmonieuzer te laten verlopen.

Systemen zijn zo complex als een infrastructureel project. Roertunnel A73. Foto: Bert Kaufmann/Flickr

De rijksoverheid heeft de afgelopen tijd veel taken naar gemeenten overgeheveld, of gedecentraliseerd. De manier waarop dat gebeurt laat in veel gevallen een vast patroon zien. Vooral als de implementatie niet gaat zoals vooraf was bedacht door de beleidsmakers. Gemeenten vertonen vaak lang een afwachtende houding en voelen in de beleidsfase niet de noodzaak heel pro-actief te zijn. Vervolgens, als er daadwerkelijk wat moet gebeuren, vragen gemeenten vaak om meer geld en meer tijd, als een Calimero die roept dat het niet helemaal eerlijk is zo. Het Rijk beroept zich dan op de geprojecteerde baten, de afspraken met de VNG, of het feit dat gemeenten te laat zijn begonnen. De boze wolf heeft nog een stok achter de deur in de vorm van een kamerbrief waarin de minister nogmaals bevestigt dat de streefdatum wordt gehaald. Een brief aan de gemeente, waarin wordt gewaarschuwd dat er nu echt wat moet gebeuren en anders de minister maatregelen zal treffen, is ook een optie. Dit patroon heeft zich al meerdere malen voorgedaan. Hoe komt dit nu?
De ontwikkelingen op het gebied van informatievoorziening, de steeds grotere maatschappelijke en technische complexiteit en het innovatieve karakter van veel veranderingen maakt een beheerste overgang van taken ook lastig. De informatievoorziening is vaak ingewikkelder dan vooraf bedacht, en komt vaak pas op het tweede plan, waardoor de tijdsdruk hoog is. En systemen zijn complex. Laten we het voor het gemak vergelijken met een infrastructureel project. Het is alsof het Rijk zegt: ‘Gemeenten, bouw allemaal een tunnel voor 1 januari.’ Tegelijk zien we dat de gevolgen voor de informatievoorziening vaak goed vermomd zijn. Het Rijk zegt meestal niet: ‘bouw een informatiesysteem’, maar: ‘voer de Participatiewet in’. Het een is echter onlosmakelijk met het ander verbonden.

Niet heel veel anders dan met de tunnel is het met nieuwe informatiesystemen. Deze zijn overal anders, er is vaak veel tijd nodig voor projectplanning, contractvorming en opdrachtverstrekking en dan nog is een systeem niet zomaar gebouwd of aangepast. Daarnaast ontstaan er vaak nieuwe vraagstukken. Er moeten nieuwe standaarden worden ontwikkeld voor gegevensuitwisseling. Hoe borgen we privacy? Hoe integreert het in de overige informatievoorziening? Dat betekent dat er gedurende de ontwikkeling vaak nog ingewikkelde vragen moeten worden beantwoord om de effectieve uitvoering mogelijk te maken. Gerealiseerd moet worden dat informatiesystemen zich vaak niet strak langs een rechte lijn laten ontwikkelen. Er is een grote wisselwerking met het beleid en praktische consequenties worden pas later zichtbaar. Privacy is daar een goed voorbeeld van: wat je wel of niet registreert heeft consequenties voor wat haalbaar is. Er is tijd en geld nodig om te leren en te proberen, en daar voorziet de wettelijke deadline vaak niet in.
De commissie Elias kwam in 2014 met een diagnose die ook op de door ons geschetste problemen van toepassing is. De commissie constateerde vorig jaar dat bij ICT-projecten vaak sprake is van een gebrek aan realiteitszin, een tekort aan kennis en te weinig lerend vermogen. Om veranderingen in de ICT en informatievoorziening effectiever in te voeren is een andere werkwijze en samenwerkingsvorm nodig dan de manier waarop rijk en gemeenten dat nu doen.

De decentralisaties in het sociaal domein zijn een goed voorbeeld van een ICT-project waar wetgeving, invoering en automatisering niet als één gehele zijn benaderd. Met gevolgen: in december 2013 schreef het Kwaliteitsinstituut Nederlandse Gemeenten in een verkenning van de ICT- gevolgen van de Participatiewet dat die consequenties niet goed in te schatten zijn, maar dat flinke gevolgen verwacht kunnen worden. Zeker in samenhang met Jeugdzorg en de AWBZ verwachtte men dat de consequenties werden onderschat. Later in 2014 voorspelde PBLQ in een advies aan de Transitiecommissie stelselherziening Jeugd een declaratiechaos. In januari 2015 was de decentralisatie naar gemeenten een feit. En vlekkeloos is het niet verlopen. Effecten hiervan zijn: Grote problemen met de uitbetaling van PGB’s en een levensgroot dilemma in de jeugdhulp bij de afweging tussen controle op rechtmatigheid en privacy.

Gebrekkige realiteitszin

Politieke besluitvorming staat vaak op gespannen voet met de praktijk. Termen als betere dienstverlening en de burger centraal verhullen dat het de facto gaat om infrastructurele voorzieningen (NUP), een hele complexe samenwerking met meerdere ketens (de drie decentralisaties), of een systeemvervanging (operatie BRP). Het besef ontbreekt dat complexe aanpassingen nodig zijn aan de (gemeentelijke) informatiesystemen en organisatie om dit soort veranderingen soepel te laten verlopen.
En er is daarbij onvoldoende bewustzijn bij beleidsmakers en politici dat het eigenlijk altijd unieke en innovatieve projecten zijn. Ondanks signalen dat deadlines niet haalbaar zijn, worden besluiten toch vaak doorgeduwd. Het kenmerk van innoveren en vernieuwen is dat je onverwachte obstakels tegenkomt of fouten maakt. Daar moet dan wel ruimte voor zijn, zowel in tijd en geld.
Ook wordt voor sommige projecten de business case uiterst positief gepresenteerd. Lagen de gemeenten niet grote baten in het verschiet als de BAG ingevoerd zou zijn? Zouden de decentralisaties in het sociaal domein niet enorme voordelen brengen?

Kennis komt niet aanvliegen

Decentraliseren vergt kennis van de uitvoering en het inrichten van de informatievoorziening bij gemeenten. Niet alleen de gemeenten, maar ook de betrokken ministeries hebben een leertraject te doorlopen. Om gemeenten effectief te ondersteunen, zal ook bij de rijksoverheid kennis van gemeenten en de uitvoering aanwezig moeten zijn. Voor gemeenten geldt dat zij vaak onderschatten hoeveel tijd het kost om nieuwe wetgeving te implementeren. De kennis in huis halen om complexe systemen te realiseren is geen sinecure.
De Commissie Elias constateerde ook dat het de Rijksoverheid ontbreekt aan lerend vermogen. Toch zien we wel pogingen om hieraan tegemoet te komen, maar is er vaak te weinig tijd of geld voor.

Twee voorbeelden die aangeven dat er wel wordt geleerd:
Bij de modernisering van de GBA (thans: Operatie BRP) is die tijd er wel voor genomen, maar niet nadat het project zijn zoveelste koerswijziging in 2013 had ondergaan en gemeenten in 2011/2012 veel energie hebben gestoken in een aanbesteding die uiteindelijk niet realistisch bleek. Inmiddels staat het project op de rails en wordt aan de oplevering gewerkt. De samenhang tussen beleid, ontwikkeling en invoering wordt beter begeleid dan voorheen.

De invoering van de Omgevingswet wordt bewust interbestuurlijk (met Rijk, VNG, IPO en Unie van waterschappen) georganiseerd en is ruim van te voren gestart. Hierbij gaan de ontwikkeling van wetgeving, invoeringsbegeleiding en de ontwikkeling van ICT gelijk op. Hierbij is er veel aandacht voor de invoeringsconsequenties bij gemeenten. Het programma zal moeten zorgen voor afstemming tussen alle opdrachtnemende partijen.

Ook gemeenten hebben die tijd en de financiële ruimte nodig om te kunnen leren. Nieuwe werkwijzen zullen op termijn kosten kunnen besparen, maar leren en ontwikkelen is niet gratis. Het vraagt een investering. En dan moet niet al vooraf de bezuiniging zijn ingeboekt, zoals vaak gebeurt.

Hoe dan?

Zowel gemeenten als rijksoverheid onderschatten de impact van technologische innovaties en organisatieverandering. Om hier verandering in te brengen is een andere manier van werken nodig: samen, begrip voor elkaars realiteit en flexibeler zodat er geleerd kan worden.
ICT-projecten in een complexe omgeving lenen zich goed om te experimenteren met een nieuwe aanpak. Systemen worden tegenwoordig vaak via scrum ontwikkeld, in een poging om gaandeweg makkelijk bij te kunnen sturen en in onderdelen te ontwikkelen. Dat zou een manier kunnen zijn om de taakverdeling tussen gemeenten en Rijk vorm te geven. Door vanaf het begin van het beleidsproces samen te werken kan tussentijds goed worden bijgestuurd. Nu wordt er gekozen voor een big bang, en dan zien we al snel het ‘Calimero en de boze wolf effect’ ontstaan. Waarom doen we dat niet in kleinere stapjes?

Het ontwikkelen of aanpassen van complexe systemen kost tijd en geld om te leren. Implementatietrajecten voor nieuwe wetgeving bieden die ruimte nu eigenlijk niet. Waarom niet een fase inbouwen waarin kan worden geëxperimenteerd, zonder dat het risico bestaat dat mensen bijvoorbeeld hun pgb niet uitbetaald krijgen? Dat betekent ook de tijd nemen om te zoeken naar de beste manier en beste termijn voor invoering. Het vergt wat van het wetgevingsproces, maar wint veel in het uiteindelijke succes daarvan. Waarom de uitvoering niet nog intensiever betrekken bij complexe overheveling? Of voorafgaand aan de wetgeving al toetsen wat er nodig is voor de uitvoering daarvan? Door te experimenteren wordt geleerd, door de kans op fouten – en de tijd die het kost om maatregelen daartegen te treffen – in te calculeren, wordt de uitvoering uiteindelijk beter. Het hoeft niet in één keer goed te gaan.
En verklein de afstand tussen de ministeries (beleid) en de gemeenten (uitvoering). Verbind beide werkelijkheden en leer van elkaar. Neem de tijd voor werkbezoeken, bespreek vroegtijdig de inhoudelijke consequenties van beleidskeuzes en wees eerlijk en realistisch tegen elkaar. Er wordt natuurlijk al een hoop gesproken tussen overheidslagen, maar luisteren en begrip hebben voor elkaars belangen en zorgen, is een hele andere kunst. En dat is wel nodig om te zorgen dat Calimero en de boze wolf in de toekomst hand in hand een informatiesysteem kunnen ontwikkelen.
In de toekomst zullen nog meer taken van rijk naar gemeenten gaan. Wij hopen op een effectieve samenwerking.

Christa de Visser is informatie management trainee bij PBLQ
Erik Dolle is adviseur bij PBLQ

Verwijzingen:

- Parlementair onderzoek naar ICT-projecten bij de overheid, Tweede Kamer, 2014
- Verkenning van de ict gevolgen van de participatiewet 2015, Kwaliteitsinstituut Nederlandse Gemeenten, december 2013
- Rapportage Jeugdzorg, PBLQ
- Kamerbrief voortgang Operatie BRP
- Bestuursakkoord Omgevingswet

Reactieformulier

De met een * gemarkeerde velden zijn verplicht. U ziet eerst een voorbeeld en daarna kunt u uw bijdrage definitief plaatsen. Uw e-mailadres wordt niet op de site getoond. Reacties zonder achternaam worden verwijderd. Anoniem reageren alleen in uitzonderlijke gevallen in overleg met de redactie. U kunt bij de vormgeving van uw reactie gebruik maken van textile en er is beperkt gebruik van html mogelijk.