Digitalisering maakt overheid tot black box

door: Rob Meijer, 14 maart 2017

Op 20 december 2016 mocht ik mijn boek ‘Terug in de toekomst, geschiedenis van het generieke informatiserings- en automatiseringsbeleid van de Nederlandse overheid van 1985 en 2015’ in Nieuwspoort presenteren. Het boek sluit af met een negental stellingen. Met de redactie van iBestuur is afgesproken dat ik elk van die stellingen in een column zou toelichten. Vandaag de vijfde stelling.

Stelling 5: De invloed van informatisering op de structuur van de overheid is in de afgelopen dertig jaar zeer beperkt geweest. Het is nog steeds dezelfde oude overheid met nieuwe middelen. Door bundeling van diensten, ook tussen bestuurslagen, wordt die oude structuur voor burgers en bedrijven echter steeds onduidelijker, waardoor de overheid aan legitimiteit verliest. De totale overheid wordt dan een ‘black box’, waarop weinigen (en zeker geen burgers) echt zicht hebben. Een belangrijke tussenstap naar een echte oplossing zou een reductie van het aantal bestuurslagen kunnen zijn. Maar een heldere governance is het belangrijkste punt, los van structuur.

De Grondwetsherziening uit 1848 legde de basis voor ons huidige bestuurlijke stelsel. Deze nieuwe Grondwet was voorbereid door een grondwetscommissie onder leiding van Johan Rudolph Thorbecke. De bevoegdheden van Koning, Staten-Generaal, Provincies en Gemeenten) vinden we in deze versie van de Grondwet terug en in grote lijnen geldt die verticale spreiding van macht nog steeds. Vandaar dat de bestuurlijke inrichting van Nederland ook wel het ‘Huis van Thorbecke’ wordt genoemd.
Tegenwoordig hebben provincies als bestuursvorm een vrij beperkte betekenis, met vooral toezichthoudende taken en een paar uitvoerende, vooral op milieugebied, wegenonderhoud en economie. Historisch was dat echter anders. Oorspronkelijk waren er provincies (de bekende “zeven provinciën”) waaruit geleidelijk de Staat de Nederlanden is ontstaan. De provincies stonden maar heel geleidelijk hun macht af aan de centrale overheid. Maar inmiddels is dat proces vrijwel geheel voltooid en spelen de provincies bestuurlijk en politiek nog maar een beperkte rol. Overigens waren binnen een provincie meestal de grootste gemeenten dominant en zelfs machtiger dan de provincie zelf. De decentrale belastingheffing speelde bij deze machtsverdeling een belangrijke rol. De Grondwet van 1848 bezegelde in feite de verschoven machtsverhoudingen waarbij de centrale rol van de Staat (maar niet meer van de Koning!) werd vastgelegd.

Wat is hiervan nu de relevantie voor de huidige discussies over informatisering van het openbaar bestuur? De eerste stap is de constatering dat provincies vroeger relevant waren omdat de snelheid van transport laag lag en daardoor de communicatie over grotere afstanden traag verliep. De snelheid van de postkoets bepaalde de snelheid van de communicatie. Dit leidde ook tot grote culturele verschillen tussen de verschillende landsdelen en daardoor tot een min of meer zelfstandig regionaal bestuur in de vorm van een provincie. Ook overheidsdiensten waren meestal lokaal of regionaal. Territoriale decentralisatie had als gevolg van de beperkte technologie dus duidelijk nut.
Maar dat is sterk veranderd. Zeer veel is tegenwoordig centraal geregeld, wat onder meer mogelijk is door de moderne informatietechnologie. Dat geldt zowel voor overheidsdienstverlening als voor belastingheffing en toezichthoudende taken. Daarnaast is voor taken die om maatwerk vragen het lokale bestuur nog steeds springlevend. Wel is daar duidelijk sprake van schaalvergroting om de steeds complexere taken uitvoerbaar te maken, onder meer juist door gezamenlijk gebruik van informatietechnologie. Ons bestuurlijk stelsel beweegt zich in de praktijk zo toe naar een situatie met twee bestuurslagen: landelijk en lokaal.

De Koning had vroeger een Commissaris van de Koning omdat hij te paard in één dag maar een beperkt bereik had

Maar er is meer. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) stelde in haar voortreffelijke rapport van 2011 dat als gevolg van informatisering een iOverheid aan het groeien is. Die iOverheid wordt echter niet samenhangend ontwikkeld en wordt ook niet vertaald in nieuwe instituties terwijl daar wel aanleiding voor is. Door alle netwerkontwikkelingen en meervoudig gebruik van data ontstaan nieuwe mogelijkheden maar ook nieuwe gevaren zonder dat daar goed toezicht op is. De WRR formuleert het als volgt:
“Een overheid die op digitaal vlak van gedaante is veranderd, heeft zich ook in organisatorisch opzicht aan te passen. Een op informatieniveau verknoopte overheid verlangt een verantwoordelijkheidsstructuur die past bij de nieuwe realiteit en is voorzien van de nodige slagkracht. Het besef ‘een iOverheid te zijn’ is geen rustig bezit, maar een permanente opgave die uiteindelijk in alle lagen van de overheid moet worden verankerd. Op de korte termijn zal dat besef echter centraal moeten worden aangejaagd. Om de doelen voor de iOverheid handen en voeten te geven is daarom een institutionele transformatie nodig die drie functies bij de overheid belegt en verankert.
De strategische functie, i.e. het waarborgen van een weloverwogen verdere ontwikkeling van de iOverheid.
De maatschappelijke functie, i.e. het versterken van de transparantie van de iOverheid voor burgers en het versterken van de accountability van de iOverheid ten opzichte van burgers die in informatienetwerken verstrikt raken.
De operationele functie, i.e. het verbeteren van de weloverwogen aansluiting tussen beleid, uitvoering, technologie, informatiestromen en netwerken.”

Op het strategische niveau ziet de WRR een permanente commissie voor de iOverheid die processen van digitalisering beschouwt en beoordeelt in het licht van de iOverheid als geheel en die aan het parlement rapporteert. Op het niveau van de maatschappelijke functie is dat de oprichting van een iPlatform om de transparantie van de iOverheid ten opzichte van burgers te centraliseren en vergroten. De accountability kan vorm en inhoud krijgen via een iAutoriteit die verantwoordelijk is voor de afhandeling (met doorzettingsmacht) van problemen die burgers ondervinden met de iOverheid.
De voorgaande functies zijn heel wezenlijk maar volgens mij nog niet genoeg bestuurlijk en operationeel doordacht. Daar zou een volgende slag bij moeten worden gemaakt. Daarnaast lijkt het mij zeer zinvol om het huidige bestuurlijke bestel opnieuw te bezien in het licht van voortschrijdende informatisering. De Koning had vroeger een Commissaris van de Koning omdat hij te paard in één dag maar een beperkt bereik had. Die Commissaris (en de provincie) heeft als institutie tot nu toe zelfs de komst van de auto overleefd. Maar de lichtsnelheid van de huidige ICT moet toch aanleiding zijn om instituties opnieuw tegen het licht te houden en hun huidige toegevoegde waarde te bezien. In combinatie met de voorstellen van de WRR ligt hier een prachtige opdracht voor een Staatscommissie, die overigens niet alleen uit juristen zou moeten bestaan. Wie wordt de nieuwe Thorbecke?

Het boek is hier verkrijgbaar.


- - - - -

De met een * gemarkeerde velden zijn verplicht. U ziet eerst een voorbeeld en daarna kunt u uw bijdrage definitief plaatsen. Uw e-mailadres wordt niet op de site getoond. Reacties zonder achternaam worden verwijderd. Anoniem reageren alleen in uitzonderlijke gevallen in overleg met de redactie.