‘Aanbesteders missen kennis, mentaliteit om te innoveren’

“Aanbestedingen zijn een cruciaal instrument voor beleid”, meent Corvers. “Maar je moet wel weten hóe je ze moet inzetten. Zeker als het om innovatie gaat, is er bij aanbestedende diensten te weinig kennis”, zegt de specialist en directeur van een juridisch adviesbureau dat zijn naam draagt. Corvers verdiept zich met name in innovatie- en ICT-aanbestedingen en werd als expert gehoord door de Commissie-Elias over de rol van aanbestedingen bij het fout lopen van ICT-projecten van de overheid. Volgens Corvers zijn aanbestedingsprocedures in korte tijd geëvolueerd van een operationeel naar een beleidsmatig instrument. De aanbestedingsdeskundige meent dat de kennis bij de aanbestedende diensten niet is meegegroeid. “Aanbestedende diensten moeten een inhaalslag maken.”

Geen zin

Er wordt veel meer van de diensten gevraagd dan voorheen, ziet hij. “Het aanbestedingswerk vergt strategisch en beleidsmatig inzicht. Innovatie, duurzaamheid en sociaal ondernemen kun je alleen toepassen als je in staat bent je te verdiepen in beleidsaspecten. Je moet een gesprekspartner zijn van beleidsmakers in je organisatie.” Deze capaciteiten ontbreken nu nog te vaak. Daarnaast zegt hij de ‘businessmentaliteit’ te missen om de toegevoegde waarde van een aanbesteding voor de eigen organisatie helder te maken. “Met die mentaliteit is het nu helaas vaak slecht gesteld. Aanbestedende diensten weten veelal niet goed wat ze willen hebben en in welke context.”

Succesvol aanbesteden valt niet mee, zeker als het om ICT gaat – de commissie-Elias bevestigde dat weer eens. Projectleiders, inkopers, juristen en aanbieders moeten manoeuvreren tussen regels, argwaan, complexiteit en onbegrip. ‘In kort bestek’ is een verzameling artikelen (gebundeld in iBestuur magazine nr 15 dat eind juni op de mat valt) waarin iBestuur een poging doet die aspecten te duiden, onder redactie van Ruud Leether en Peter van Schelven, beiden juridisch adviseurs met veel aanbestedingservaring. De artikelen gaan in op de ‘juridisering’, inkoopvoorwaarden, integriteit, Best Value Procurement, de nieuwe EU-richtlijnen, de agile aanpak en innovatie als voorwaarde.

Overigens ziet Corvers wel verschillen tussen de diensten. Hij meent dat aanbestedende diensten die dicht tegen het bedrijfsleven aanzitten of uitvoerende taken hebben veel meer gewend zijn om in businesscases te denken, zoals Rijkswaterstaat en semi-publieke organisaties in de energiesector. De basis van een publiekrechtelijke businesscase is volgens Corvers niet veel meer dan twee scenario’s tegen elkaar afzetten. “Stel dat je een supercomputer wilt aanschaffen. Dan moet je in staat zijn helder te maken wat het betekent voor je organisatie als je het niet doet. En weten wat de meetbare consequenties zijn als je de supercomputer wel aanschaft.” Hij stelt: “Zonder businesscase heeft het geen zin om een aanbestedingsprocedure in te gaan, zeker als het om innovaties gaat.”

Actieve rol

Corvers adviseerde de commissie-Elias om de publiekrechtelijke businesscase in wet- en regelgeving te gieten. “Ik vind dat nog steeds. De commissie was heel duidelijk in haar aanbevelingen, maar mijns inziens zijn de aanbevelingen op dit onderdeel te vrijblijvend.” De vraag is of aanbestedende diensten zich nu wel in beleidsaspecten en publiekrechtelijke businesscases willen verdiepen. Corvers ziet dit echter toch gebeuren: “Voorheen loonde het misschien om achterover te leunen en zo min mogelijk te doen. Hoe minder je deed, hoe minder faalrisico. Maar nu is een actieve rol nodig. Overheden moeten met minder geld hetzelfde doen. Dat kan niet door op dezelfde weg door te gaan. De loonkosten blijven stijgen; nieuwe technologie inzetten is een van de manieren om kosten te besparen. En dat betekent ook dat je soms moet innoveren.”

Hoe maak je beleid met aanbestedingen?

Een aanbesteding is standaard een procedure voor het vinden van het beste product voor de (relatief) laagste prijs. Maar deze kan ook andere doelstellingen hebben:

Innovatie bevorderen
Door de vraag te specificeren als een probleem waarvoor een oplossing nodig is en bestaande oplossingen niet voldoen, besteedt een overheid innovatiegericht aan. Innovatie is ook te bevorderen door innovatieve producten aan te schaffen en door functioneel te specificeren.

Duurzaamheid
Duurzaam (of maatschappelijk verantwoord) inkopen helpt de overheid met name de ambitieuze doelstellingen op milieugebied te realiseren. Het Rijk koopt al honderd procent duurzaam in; gemeenten, provincies en waterschappen hopen dit in 2015 te realiseren.

Social return
Het bieden van kansen aan zo veel mogelijk mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt wordt sinds 1 juli 2011 door het Rijk toegepast bij aanbestedingen van ‘werken’ en ‘diensten’ boven het bedrag van 250.000 euro.

Er is stimulans vanuit Europa die mogelijk ook een duwtje in de rug geeft van de aanbesteders. Het Horizon 2020-programma verstrekt subsidies aan innovatieve projecten in Europa en heeft hiervoor een budget van grofweg 80 miljard euro ter beschikking, onder meer voor projecten met maatschappelijke uitdagingen als vergrijzing, migratie en de milieuproblematiek. De Europese Commissie investeert daarnaast in voorlichting. Want ook Europa ziet een lacune in de kennis van de aanbestedende diensten. Specialisten binnen het Corvers-team moeten deze lacune gaan helpen opvullen. De komende jaren dragen zij kennis over via een toolkit, workshops en congressen, en bieden aanbestedende diensten binnen Europa lokale assistentie.

Faalrisico

Corvers heeft contacten met het directoraat van de Europese Commissie dat over ICT gaat: Communications Networks, Content and Technology (DG CONNECT). Eerder maakte hij deel uit van een groep experts die op verzoek van de Europese Commissie onderzoek deed en best practices opstelde voor innovatie in aanbestedingen. De experts keken vooral naar grote aanbestedingstrajecten in de Verenigde Staten. Corvers: “De Verenigde Staten en Azië lopen ver voor op Europa. Daarvan kunnen wij veel leren. Als je innoveert, moet je weten hoe je moet innoveren. Er is altijd een faalrisico, maar als je het goed doet, wordt dat risico een stuk kleiner.” Hij vindt dan ook niet dat innovatie conflicteert met de aanbeveling van de commissie-Elias om te kiezen voor een bewezen aanpak. “Je hebt vooral een drive nodig om je organisatie te verbeteren. Je moet weten waarom je wilt innoveren.”

Innovatiepartnerschap

Europa gebruikt de eerder ontwikkelde best practices in de huidige aanbestedingsmethodieken. Het eerste onderdeel van het Europese innovatiemodel waaraan Corvers heeft meegewerkt betreft de aanbesteding van R&D om nieuwe technologie te ontwikkelen: de PreCommercial Procurement (PCP). Daarna volgt pas de echte aanbesteding, oftewel de Public Procurement of Innovation (PPI) op basis van de met PCP ontwikkelde technologie. Voor het PCP-traject beschrijft de publieke organisatie welk doel ze wil bereiken. Bedrijven krijgen in de eerste designfase veel ruimte om een oplossing te bedenken. Van de meest veelbelovende oplossingen wordt een prototype gebouwd. Vervolgens wordt er met een of twee daarvan een markttest op kleine schaal gedaan.

Aanbestedende diensten weten veelal niet goed wat ze willen en in welke context

Vanaf april 2016 (als de aangepaste Aanbestedingswet van kracht wordt) bestaat ook de mogelijkheid om een innovatiepartnerschap aan te gaan. In dat geval verbindt de opdrachtgever zich in het gehele traject aan dezelfde partner of partners. Dat ziet Corvers minder zitten: “Je schermt de markt hiermee voor langere duur af. Ik geloof dat bedrijven in concurrentie tot de beste oplossingen komen. Kijk maar naar de Verenigde Staten.” Aanbestedingstrajecten via een PCP en PPI nemen afhankelijk van de technologie en de sector al snel drie tot vijf jaar in beslag. Toch denkt Corvers niet dat deze doorlooptijd de wendbaarheid van publieke organisaties ondermijnt. “Een goed bestuurder kan vooruitkijken”, meent hij.

Duidelijke deadline

Soms gaat het voortraject een stuk sneller. Tessa Groenen, projectmanager bij MVO Nederland, begeleidde een soortgelijk PCP-traject voor duurzame kleding in de zorg. Na de start van dit innovatietraject in het najaar van 2013 werd in december 2014 al de eerste sample kledingcollectie gepresenteerd tijdens het Nationaal Congres Gezonde Zorg. Groenen: “Het hielp dat we de hele keten aan tafel hadden en een duidelijke deadline stelden. Het congres was voor alle partijen een ideaal moment om te laten zien wat de samenwerking had opgeleverd.” De samplecollectie bestaat uit kleding van milieuvriendelijke stoffen en is innovatief omdat deze de lichaamshouding tijdens het werk ondersteunt en applicaties bevat die lichaamshouding en luchtkwaliteit meten. Drie academische ziekenhuizen en een zorginstelling namen gezamenlijk het initiatief.

Duurzame innovatie

Corvers ziet dat de thema’s duurzaamheid en innovatie steeds meer in elkaar grijpen, en vindt het een goede zaak dat een onafhankelijke partner wordt ingeschakeld bij de samenwerking tussen overheid en bedrijfsleven. “Vooral op het gebied van innovatie is er op dit moment weinig vertrouwen tussen overheid en bedrijfsleven. Het bedrijfsleven en de overheid zijn daar beide debet aan. ‘It takes two to tango’. Dus beide sectoren moeten kritisch naar zichzelf kijken. Een betrouwbare, onafhankelijke partner kan helpen een brug te slaan en daarmee de innovatie stimuleren en versnellen.”

Via www.eafip.eu geeft de Europese Commissie informatie over het voorlichtingsprogramma voor innovatie.