Na vijf jaar systeembouw kunnen nog slechts 6.400 van de circa 120.000 pgb-gerechtigden gebruik maken van het landelijke systeem voor beheer van het persoonsgebonden budget en het contracteren van zorgverlening. Jaarlijks wordt minimaal 20 miljoen aan onnodige kosten gemaakt. PGB2.0 is een hoofdpijndossier geworden menen Jan Grijpink en Henk Plessius. Oorzaak is dat via een nieuw ICT-systeem geprobeerd wordt een stelselvereenvoudiging door te voeren.
Samenvatting
Na vijf jaar systeembouw kunnen momenteel nog slechts 6400 van de circa 120.000 pgb-gerechtigden gebruik maken van het landelijke systeem voor beheer van het persoonsgebonden budget en het contracteren van zorgverlening. Daarmee wordt de jarenlang vanuit de politiek herhaalde belofte van verbetering niet ingelost. Daarnaast wordt jaarlijks minimaal 20 miljoen aan onnodige kosten gemaakt. PGB2.0 is, kortom, een hoofdpijndossier geworden. Oorzaak is dat via een nieuw ICT-systeem geprobeerd wordt een stelselvereenvoudiging door te voeren. Het nieuwe ICT-systeem implementeert vier wetten, met meer dan 400 verstrekkers die op dezelfde wijze zouden moeten gaan werken. Deze nationale harmonisatie blijkt een heilloze weg. Er is een bruikbare oplossing: terug naar de oorspronkelijke bedoeling: een portaal dat het voor de 120.000 budgethouders eenvoudiger maakt. Dat al operationele portaal met 6400 aangesloten pgb-gerechtigden kan binnen enkele maanden uitgerold worden naar de overige budgethouders. Daarna kunnen de verstrekkers met hun eigen systemen en procedures daarop aansluiten, desnoods door de huidige formulierverwerking te handhaven. Bijkomend voordeel is dat ruimte ontstaat om ook het aanvragen van een pgb te vereenvoudigen.
Op deze wijze kan dit jaar een punt gezet worden achter PGB2.0. Pogingen om te komen tot harmonisatie van regelgeving en uitvoering zijn niet verkeerd, maar horen thuis in een apart traject.
Toelichting
PGB2.0 moest een eind maken aan de ingewikkeldheid van het aanvragen en beheren van een persoonsgebonden budget. Er zijn vier soorten pgb’s, gebaseerd op vier verschillende wetten. Ze worden verstrekt door gemeenten, zorgkantoren en zorgverzekeraars, waarbij de SVB zorgt voor de uitbetaling van zorgverleners op basis van declaraties. Het afsluiten van contracten met zorgverleners en het verwerken van hun declaraties is voor de op dit moment 120.000 budgethouders een erkend ingewikkelde en tijdrovende kwestie. Enkele problemen: gegevens moeten herhaaldelijk opnieuw worden ingevuld, er wordt veel vakjargon gebruikt, de regels zijn onduidelijk en er is sprake van een enorme papierwinkel.
Claudia Kruidbos, moeder van een gehandicapte zoon, verwoordde het in 2015 in een brief aan de Tweede Kamer als volgt :
“Op deze 65 A4-tjes heb ik in totaal 15x zijn naam in moeten vullen, 15x de complete adresgegevens, 15x zijn BSN-nummer en 10x zijn SVB-klantnummer, zijn geboortedatum 15x, het telefoonnummer waarop hij te bereiken is 15x, zijn rekeningnummer 20x, mijn handtekening ongeveer 18x, mijn BSN-nummer als vertegenwoordiger 21x, mijn geboortedatum 5x, uiteraard mijn complete adres 15x. Daarnaast 5x van iedere zorgverlener alle gegevens en uiteraard moet er op elk document een datum van ondertekening staan en oh ja ook nog op welke dagen en van hoe laat tot hoe laat iemand komt werken en wanneer de overeenkomst ingaat, of er wel of geen reiskosten, vakantiegeld etc. bij het loon inzitten, de loonheffingskorting en tot wanneer de overeenkomst geldig is en natuurlijk de ingangsdatum.
Dan is er een door jullie geëist zorgplan waarin ik exact (maar wel graag binnen de lijntjes) moet omschrijven waarom iemand komt en wat hij komt doen en bij optie 2 wat er gebeurt als mijn zoon deze hulp niet krijgt.”
Deze brief was mede aanleiding voor belangenvereniging van budgethouders Per Saldo om op te roepen tot de bouw van een digitaal systeem dat de boel vereenvoudigt. Aan die oproep werd vijf jaar geleden gehoor gegeven met wat eerst het budgethoudersportaal heette en nu door het leven gaat als PGB2.0.
Het portaal vereenvoudigt het contracteren en het declareren van zorg. Aanvankelijk was de gedachte dat de verstrekkers en de SVB de contracten en declaraties die uit dat portaal komen in hun eigen systemen zouden verwerken. In de vorm van papieren input of geautomatiseerd, op basis van een stekker (API) tussen het portaal en hun systeem. Was aan dat idee vastgehouden dan hadden nu alle budgethouders van het portaal kunnen profiteren. Het portaal werkt nu al als onderdeel van PGB2.0 en de 6400 aangesloten gebruikers zijn tevreden. Bovendien zouden dan belangrijke efficiencyslagen zijn gemaakt in de vorm van het opdoeken van oude systemen bij de SVB, vermindering van de fouten in contracten en declaraties en een hoop overtikwerk. Naar schatting voor minimaal 20 miljoen per jaar(1).
Functies van het al beschikbare “portaal”
De gebruiker logt in met zijn/haar DigiD. Vele malen hetzelfde invullen, zoals bij de papieren formulieren, is niet meer aan de orde. De bekende gegevens worden direct opgehaald en getoond. Contracten en declaraties worden opgesteld in een vraag-antwoordspel. Het systeem reageert op de antwoorden, stelt alleen relevante vragen en geeft daarbij een toelichting in gewone mensentaal. Zorgovereenkomsten moeten voldoen aan arbeidsrechtelijke bepalingen. Het systeem controleert of de gebruiker die goed hanteert. Is het contract klaar, dan tekent de gebruiker met DigiD en zendt het digitaal naar de zorgverlener die ook met DigiD (of eHerkenning) tekent. De budgethouder keurt (de digitale) declaraties via zijn/haar DigiD goed. Twee keer per week vindt een uitbetalingsronde plaats.
Gaande de rit is de doelstelling van het project echter veranderd. Er diende niet alleen een portaal te komen dat het leven van de budgethouder vereenvoudigt, maar alle verstrekkers en de SVB moesten in hetzelfde systeem, dat PGB2.0 ging heten, gaan werken . Dat betekent dat de PGB2.0-ontwikkelaars zich bemoeien met de interne organisatie van de meer dan 400 verstrekkers. Dat levert niet alleen een hoop ruzie op. Maar ook kosten en inspanningen om al die verstrekkers voor te bereiden op een nieuwe manier van werken (2). Bij elke aansluiting van een verstrekker blijkt bovendien dat de manier van organiseren en werken van die organisatie toch net weer anders is dan gedacht, met alle kosten en tijdverlies van dien .
Als redenen voor de pogingen tot harmonisatie worden genoemd dat een uniforme werkwijze het eenvoudiger maakt voor budgethouders die budgetten van verschillende verstrekkers hebben en dat efficiencywinst geboekt kan worden . De groep met budgetten van verschillende verstrekkers maakt echter nog geen 6,5% van de 120.000 budgethouders uit (3) . De problemen van deze relatief kleine groep (8000 personen) zijn er nu een oorzaak van dat het gros van de budgethouders nog steeds op een oplossing wacht. En wat betreft efficiency: natuurlijk is het efficiënter als iedereen hetzelfde werkt. Maar dat vereist een ingrijpende wettelijke stelselwijziging: integratie van 4 wettelijke regelingen en harmonisatie van de werkwijze en informatiebehoefte van 400 verstrekkende organisaties. De kans dat de stap naar zo’n ingrijpend nieuw stelsel op korte termijn gezet wordt lijkt minimaal. Maar invoering van een nieuw informatiesysteem als middel om harmonisatie indirect af te dwingen is in een grootschalige ketenomgeving een uitzichtloze weg.
Volgens het leerstuk Keteninformatisering (4) organiseren ketens zich rond een dominant ketenprobleem dat geen van de ketenpartners afzonderlijk kan oplossen en dat de hele keten in opspraak brengt. Verandert dat probleem, dan verandert ook de keten. Kenmerkend voor een maatschappelijke keten is, dat er geen overkoepelend gezag is met doorzettingsmacht; het dominant ketenprobleem dwingt als het ware de vereiste ketensamenwerking af. Alleen op basis van ernstige incidenten en crises zijn gedurende korte tijd ketenbrede veranderingen mogelijk. Zonder klaarliggend plan-B (bijvoorbeeld voor integratie van wettelijke regelingen of procedures) gaat die kans meestal voorbij. In de ketenvisie van het leerstuk Keteninformatisering zit nog een ander voor het PGB-stelsel nuttig idee: om signalen van fraude geautomatiseerd te kunnen ontdekken en afgeschermd naar de juiste plaats in de keten te kunnen geleiden, moet de keteninformatisering plaatsvinden op twee niveaus: op het grondvlak van de keten en op het ketenniveau. Op het grondvlak bevinden zich de logistieke basissystemen. Op het ketenniveau het systeem ter voorkoming van fraude, dat – al was het maar uit oogpunt van privacy – apart moet worden beheerd van de logistieke basissystemen op het grondvlak van de keten.
In 2015 was het niet kunnen uitbetalen aan zorgverleners door de SVB een crisis in de pgb-keten(s). De staatssecretaris moest er bijna door aftreden en er gingen stemmen op om de uitbetalingsfunctie helemaal bij de SVB weg te halen. In dat klimaat lukte het om de partijen zover te krijgen dat ze het idee van het gezamenlijke ‘portaal’ omarmden. Die druk verdween toen de SVB alsnog in staat bleek op tijd uit te betalen. Waardoor voor iedere verstrekker weer gelegenheid ontstond om ruimte te vragen voor eigen eigenaardigheden, met alle gevolgen voor de pogingen tot afstemming. Ten tijde van deze PGB-kwestie ontbrak een plan B, en de kans om deze crisis te benutten om de 4 wetten te integreren is niet benut (zie bovenstaande kader).
De uitzichtloosheid van het harmonisatiestreven blijkt uit het feit dat nu al meer dan vijf jaar aan PGB2.0 wordt gewerkt. Na jaren ploeteren en tientallen miljoenen kunnen momenteel nog slechts 6419 (5%) van de 120.000 budgethouders gebruik maken van het nieuwe systeem (5) . Wanneer dat 100% zal zijn is volstrekt onduidelijk. Onder het devies ‘Zorgvuldigheid boven snelheid’ worden nieuwe vertragingen op voorhand gerechtvaardigd (6).
Naar de oorspronkelijke bedoeling
Het is tijd om de pogingen tot gelijkschakeling via een alomvattend ketenbreed ICT-systeem per direct te verlaten. En om terug te keren naar de oorspronkelijke bedoeling: het op korte termijn verbeteren van het lot van de budgethouder. Dat kan met de verdere uitrol van het reeds operationele portaal. Dat levert niet alleen direct meer dan 20 miljoen per jaar op, maar schept ook de ruimte om het aanvragen van een budget te vereenvoudigen. Ook bij het aanvragen is sprake van de problemen als door Claudia Kruidbos verwoord: vele keren hetzelfde invullen, jargon, onduidelijk regels, etc.
Het advies om ook het onderdeel aanvragen aan het portaal toe te voegen zou kunnen leiden tot het zoeken naar harmonisatie van de aanvraagprocedures. Die verschillen nu per aanvrager en per wet. Met grote waarschijnlijkheid stuit zo’n afstemmingsslag op dezelfde verschillen in regels en belangen die het succes van PGB2.0 in de weg staan. De oplossing is het bouwen van een raamwerkapp die de gemene deler van de aanvraagprocessen (indicatie, vertegenwoordiging, probleemomschrijving, plan, budget, toelichtingen) ondersteunt, maar die elke verstrekker naar eigen bevinden kan aanpassen qua uiterlijk, vragen en regels (elke verstrekker zijn eigen app). Die apps leveren aan het einde van de aanvraag de gegevens die het portaal nodig heeft: de verstrekker, de aanvrager, de vertegenwoordiger, het budget en de zorgverlener(s). Die informatie ontstaat in het proces waarin de aanvrager de intelligente vragenlijsten invult en de verstrekker (of een andere instantie) de indicatie afgeeft en het budget bepaalt.
Advies
• Stel het reeds operationele portaal voor het contracteren en declareren, binnen enkele maanden ook beschikbaar aan alle overige budgethouders. Voeg de functionaliteit aanvragen van persoonlijke budgetten toe.
• Stop de ontwikkeling van PGB2.0. Laat het idee van een gezamenlijk back-office-systeem voor alle verstrekkers varen. Zorg dat verstrekkers en de SVB de contracten en declaraties die uit het portaal komen, op papier of digitaal, in hun eigen systemen kunnen verwerken.
• Onderzoek intussen de mogelijkheden om de vier wettelijke kaders te integreren en de procedures en werkwijzen te harmoniseren. Maak daarvoor een apart uit te voeren plan B. Zorg bij het automatiseringsdeel van dat plan B voor een aparte faciliteit om signalen van fraude op betrouwbare wijze te kunnen verwerken.
Prof.dr.mr. J.H.A.M. Grijpink is is een Nederlands econoom, jurist, organisatieadviseur en emeritus bijzonder hoogleraar, expert op het gebied van keteninformatisering. Drs. H. Plessius is directeur bij adviesbureau Pheidis Consultants.
(1) Kostenoverzicht PGB2.0-systeem, 27 juni 2019. Vervallen overtik- en correctiewerk maakt naar schatting 350 fte bij SVB overbodig. Daarnaast kan oude systeem worden uitgezet. Besparingen bij de verstrekkers zijn buiten beschouwing gelaten
(2) Kamerbrief over voortgang pgb, 2 november 2020: er komt een aparte “leer- en voorbereidingsomgeving” voor gemeenten
(3) In 2018 ging het volgens B. Verwijst van de SVB om circa 8000 gevallen
(4) Grijpink, J.H.A.M., Keteninformatisering in Kort Bestek. Den Haag: Boombestuurskunde, 2016, pp. 29 e.v.
(5) Kamerbrief over voortgang pgb, 2 november 2020. 6419 van de meer dan 120.000 budgethouders zijn momenteel aangesloten
(6) Kamerbrief over voortgang pgb, 2 november 2020
