Advies uit 2007 staat nog overeind

Op 20 december 2016 mocht ik mijn boek ‘Terug in de toekomst, geschiedenis van het generieke informatiserings- en automatiseringsbeleid van de Nederlandse overheid van 1985 en 2015’ in Nieuwspoort presenteren. Het boek sluit af met een negental stellingen. Op iBestuur.nl wil ik graag elk van die stellingen toelichten. Vandaag de eerste stelling.

Stelling 1: In de afgelopen dertig jaar is er over de generieke elementen van de overheidsinformatisering veel gepraat maar betrekkelijk weinig bereikt. Pas de laatste jaren worden er meters gemaakt, zij het voor burgers meer dan voor bedrijven.

Om misverstanden te voorkomen: ik heb het over de generieke elementen. Op deelterreinen is er zeker wel voortgang gemaakt. Maar het gaat mij hier om de overheid, die op een heldere en eenduidige manier met burgers en bedrijven probeert te communiceren en niet om een veelheid aan overheidsorganisaties die dit allemaal op hun eigen wijze proberen te doen. Dat is namelijk voor die burgers en bedrijven vaak erg verwarrend en omslachtig.
Historisch heeft de overheid echter wel geprobeerd om één lijn te trekken. De belangrijkste voorbeelden zijn de Civic Service Centers (nota BIOS 1, 1988), de Service Centers van de Overheid (nota BIOS 2, 1991) en het latere Overheidsloket 2000 (1995). De eerste twee voorbeelden waren nog erg aanbodgericht en probeerden met name tot een bepaalde standaardisatie in het aanbod te komen. OL 2000 is al heel modern in die zin dat men inziet dat de overheid zich digitaal niet aanbodgericht naar vraaggericht moet organiseren. Bij alle drie speelt nog sterk de gedachte aan een fysiek loket waarachter een ambtenaar, door slimme toepassing van ICT, burgers en bedrijven snel en effectief kan bedienen. Over deze drie concepten is jarenlang gepraat en geschreven en er zijn ook de nodige experimenten geweest.

Echt van de grond gekomen zijn ze echter niet. Waarom was dat niet het geval? Ik denk dat er twee, samenhangende, oorzaken waren. De eerste was de snelle opkomst van Internet. Daarvoor dachten overheidsorganisaties dat zij een gezamenlijk belang hadden bij één loket omdat zij alleen door (technische!) standaardisatie burgers en bedrijven zouden kunnen bereiken. Bovendien zagen zij dat die ook niet beschikten over gestandaardiseerde middelen om van hun diensten gebruik te maken zodat dit fysiek binnen de overheid zelf zou moeten gebeuren. De tweede oorzaak was dat het om concepten voor dienstverlening ging maar niet om verplichtingen. Overheidsorganisaties konden dus wel meedoen maar ze hoefden niet! De technische standaardisatie, die Internet ook inhoudt, en de snelle acceptatie van Internet door burgers en bedrijven, heeft vele overheidsorganisaties er echter ongetwijfeld van overtuigd dat zij zich wel direct tot burgers en bedrijven konden wenden. En daardoor ontstonden er Internetsites in allerlei verschijningsvormen met elk hun eigen inlogprocedures en processen om diensten aan te bieden en af te handelen. Voor burgers en bedrijven ontstonden daardoor soms mooie dingen maar het was wel erg omslachtig en de samenhang ontbrak. Dat leidde dus niet tot grootschalige acceptatie. Internet bleek dus zowel een zegen als een vloek voor de voortgang van de digitale overheidsdienstverlening.

Met name de gemeenten en de coördinerende departementen BZK en EZ zagen in dat het hiermee de verkeerde kant op ging. In 2006 wordt een verklaring getekend door de minister van BZK en vertegenwoordigers van gemeenten, provincies en waterschappen om beter te gaan samenwerken (Verklaring NUP). Maar erg concreet was dit nog niet. De commissie Wallage/Postma bracht daarom op verzoek van het kabinet in 2007 een advies uit, ‘Het uur van de waarheid’ over hoe de overheid de elektronische infrastructuur het beste kan ontwikkelen en invoeren. Deze commissie constateerde een gebrek aan regie en samenhang, waardoor de gezamenlijke overheidsbrede elektronische infrastructuur nog te weinig werd gebruikt. Er waren volgens de commissie zoveel tegelijkertijd lopende projecten en initiatieven dat gemeenten, provincies, waterschappen en uitvoeringsorganisaties door de bomen het bos niet meer zagen. Ook was er onduidelijkheid over wanneer bepaalde onderdelen beschikbaar zouden komen en wat de kosten zouden zijn voor gebruik en aansluiting. Als reactie hierop begon in 2008 het programma NUP.

Hoewel het al lang niet meer zo heet, zijn we begin 2017 in feite nog steeds bezig dit programma uit te voeren. Het gaat zo langzaam omdat overheidsorganisaties niet verplicht zijn om mee te werken. Het centrale bestuursmiddel is nog steeds ‘verleiden’. Ook is er niet veel geld. Wel heeft de Digicommissaris Bas Eenhoorn goed werk gedaan maar niet als bevoegd gezag. Het blijft allemaal trekken en duwen. Het gaat vooruit, maar heel langzaam.
Die vooruitgang gaat in het burgerdomein wel wat sneller dan bij de bedrijven. Maar vaak is dat min of meer toeval. De beslissing van de Belastingdienst om de blauwe envelop af te schaffen betekent een sterk toenemend gebruik van GDI-voorzieningen als DigiD en Berichtenbox. Centraal afgedwongen was het niet maar het betekent toch een breder gebruik. Voor het bedrijvendomein ligt dat lastiger. EZ is momenteel in feite het hele generieke beleid ten aanzien van bedrijven aan het herijken. Maar dit domein is ook moeilijker. De relatie tussen overheid en bedrijven is veel heterogener dan bij burgers, waardoor generieke middelen ook lastiger zijn in te zetten. Bovendien zijn bedrijven op zich al complexer. Zo volstaan voor contacten tussen burgers en bedrijven meestal identificatie en authenticatie terwijl daar voor bedrijven meestal ook autorisatie aan moet worden toegevoegd. Dat is vaak een complex proces.

Door het reeds decennia bestaande gebrek aan sturing en regulering gaat het dus allemaal erg langzaam. Een positief punt is wel dat sinds begin 2015 BZK en EZ inzien dat er toch verplichtingen moeten komen in de vorm van een wet GDI die alle overheidsorganisaties voor gedigitaliseerde processen verplicht tot gebruik van de voorzieningen binnen de GDI: hoera! Maar de voorbereiding van de wet gaat erg langzaam en belangrijke punten (waarop het in het verleden juist is misgegaan!) als eenduidige sturing en structurele financiering lijken nog steeds niet te worden geregeld. Wallage en Postma kunnen hun advies van 2007 in 2017 dus weer ongewijzigd uitbrengen. Alleen het jaartal hoeft te worden veranderd. Hebben we van het verleden dan niets geleerd?

Het boek is hier verkrijgbaar.