Ambities voor Digitale Dienst schieten doel voorbij
Leden van de Commissie Digitale Zaken presenteerden ambitieuze plannen om de digitale transformatie van de overheid te versnellen en de digitale overheid te verbeteren. Herprogrammeer de Overheid dacht met hen mee. Een van de belangrijke punten uit het plan is de oprichting van een Digitale Dienst. Wat zijn de valkuilen bij zo’n nieuwe dienst en waar liggen de kansen?
Het kabinet heeft nog niet gereageerd op de in januari gepresenteerde plannen, maar Onno Eric Blom is bereid om namens stichting ‘Herprogrammeer de Overheid’ hun kijk te geven op de kansen en valkuilen van zo’n dienst. ‘Er valt nog veel winst te behalen als het gaat om het samenspel tussen techniek en beleid’, aldus Blom.
Digitale Dienst
Een digitale dienst kan bijvoorbeeld helpen bij het opbouwen van institutioneel geheugen, zodat ministeries en uitvoerders niet steeds opnieuw tegen dezelfde problemen aanlopen met technologie. Als lichtend voorbeeld noemt hij Engeland, waar miljarden zijn bespaard doordat er simpelweg beter is nagedacht over de inkoop van ICT.
‘In Nederland bestaat het speelveld vooralsnog uit een klein aantal grote partijen en zijn nieuwkomers feitelijk kansloos. De Digitale Dienst kan ervoor zorgen dat meer verschillende partijen onderdelen leveren voor een ICT-project.’ Om dat te bereiken is er volgens Blom binnen de overheid een centrale partij nodig die veel kennis heeft, inhoudelijk de regie pakt over grote projecten, en deelcomponenten inkoopt in plaats van de eindverantwoordelijkheid over de schutting te gooien. ‘Hiermee hou je kennis intern, voorkom je prijzige afhankelijkheden, en maak je meer gebruik van de kennis die aanwezig is in de markt’.
Goede intentie, maar complex
Wolfgang Ebbers, expert op het gebied van digitalisering binnen de publieke sector, plaatst vraagtekens bij de uitvoerbaarheid en de impact van zo’n Digitale Dienst. Hij vindt de intentie goed, maar vreest dat er wordt voorbijgaan aan de complexiteit van de systemen waarmee de overheid nu te maken heeft.
Het is positief dat de politiek zich nu echt bemoeit met de ICT van de overheid, en hij begrijpt waar de wens voor een meer centrale aanpak vandaan komt. ‘Een belangrijke oorzaak van een van de grotere problemen in overheidsinformatisering – het legacyprobleem – ligt besloten in dat verschillende overheden de complexe wetten en regels die ze uitvoeren op hun eigen manier hebben gedigitaliseerd. Dat ging echt schuren toen ze in ketenorganisaties en netwerkorganisaties wilden gaan samenwerken, bijvoorbeeld om de administratieve lasten voor burgers en bedrijven te verlagen en beter op hun behoeften in te spelen.’
De Digitale Dienst moet, als de plannen doorgaan, de centrale organisatie worden die de generieke digitale infrastructuur ontwikkelt, beheert en ondersteunt. Wat Ebbers betreft vergt die taak een enorm veel capaciteit. ‘Het gaat hier om grote taken waar niet bepaald kleine organisaties als de Kamer van Koophandel en het Kadaster dagelijks aan werken. Alle basisregistraties vallen eronder, maar ook DigiD, MijnOverheid en nog vele andere onderdelen voor toegang, interactie en gegevensuitwisseling voor de overheid. Dat is geen takenpakket voor een klein clubje mensen, als je dit werkelijk hands-on wil gaan uitvoeren zal daar een enorme organisatie uit voortvloeien.’
Beeld: Foto: Indra Simons
Fors takenpakket
Elke organisatie heeft volgens Ebbers unieke behoeften en dat vereist domein-specifieke kennis. ‘Wanneer je voor een gecentraliseerde aanpak kiest en de topspecialisten overhevelt naar één nieuwe organisatie, gaat er ook nog eens veel expertise verloren bij de andere organisaties. En juist daar zal innovatie en maatwerk onder gaan leiden.’
Hij neemt gemeenten als voorbeeld. ‘Die hebben nu al zo ontzettend veel moeite om het forse takenpakket dat ze hebben uit te voeren. Zij zien straks mogelijk ook nog eens hun beste ICT’ers vertrekken naar een dienst die een enorme aantrekkingskracht moet hebben op IT’ers met hart voor de overheid. Bij met name de grote gemeenten en ook de Belastingdienst werken heel veel getalenteerde IT’ers en zij zullen de vacatures voor die dienst ook voorbij zien komen.’
Het risico dat talentvolle werknemers van andere overheidsorganisaties worden ‘weggelokt’ waardoor er cruciale kennis wegvalt, valt volgens Blom wel mee. Het is vooral de bedoeling om IT’ers van het bedrijfsleven in te laten stromen. ‘Het moet een organisatie worden die vooroploopt als het gaat om een moderne werkwijze, ik denk dat daarom ook IT’ers uit de private sector in de rij zullen staan als het zover komt. Veel huidige jonge IT’ers willen graag maatschappelijke impact maken, maar dan zonder onnodige bureaucratie.’
Meerdere rollen
De initiatiefnemers beschrijven voor de Digitale Dienst een controlerende en faciliterende rol. Specialistische diensten die individueel worden ontwikkeld of ingekocht door departementen moeten voldoen aan nationaal beleid en beschikbare standaarden. ‘Hoe realistisch is het om duizenden aanbestedingen allemaal te toetsen?’, vraagt Ebbers zich af. De Dienst is – volgens de plannen – ook nog eens als ‘vliegende keep’ op te roepen voor projecten die moeizaam draaien. Ook moet het vooraf bij projecten de behoeften van burgers in kaart brengen. Ebbers vervolgt: ‘Er ligt in de huidige opzet dus een enorm takenpakket. Als je al die taken wil uitvoeren, krijg je een enorme organisatie waarmee nieuwe bureaucratie op de loer ligt.’
Kan de nieuwe Digitale Dienst niet beter de gehele ICT van de overheid opnieuw gaan inrichten? Blom wil daarop reageren. ‘Ik denk ministeries ook bij de komst van een Digitale Dienst nog over hun eigen bedrijfsvoering moeten gaan. De Dienst zou hierbij wel normen kunnen voorleggen of prototypes kunnen bouwen in de beleidsfase wanneer er een nieuw systeem moet worden opgetuigd. De gehele IT van de Belastingdienst bij de Digitale Dienst beleggen zal niet gaan. De organisatie kan beginnen met een aantal kleine projecten, om zo een nieuwe manier van werken en bouwen te ‘bewijzen’ aan de rest van de overheid. Door eerst succesvolle kleine projecten te draaien kan de dienst autoriteit opbouwen.’
Ebbers voorziet problemen in de rolverdeling. ‘De Digitale Dienst moet zoals het nu beschreven wordt onder meer de checks & balances bewaken, maar ook infrastructuur ontwikkelen en beheren. Normaal gesproken hebben verschillende organisaties daar dan een rol in, om elkaar een beetje scherp te houden. Nu heb je het risico dat de functiescheiding komt te verwateren. Het kan dan makkelijker gebeuren dat er via bestuurlijke routes wordt gepoogd om innovatie op riskante wijze er wat sneller doorheen te drukken.’
Sommige beschreven taken worden nu al door andere organisaties uitgevoerd. De IT-waakhond AcICT toetst projecten van 5 miljoen euro of meer en brengt adviezen uit. Er zijn auditors aan het werk die ook controlerende werkzaamheden hebben bij IT-projecten. Rolvastheid is dan vereist, aldus Ebbers. ‘Negatieve adviezen kunnen soms rauw op het dak vallen en dat levert spanningen op binnen organisaties. Juist de verdeling van rollen over meerdere organisaties komt de onafhankelijkheid ten goede.’
Ministerie van Digitale Zaken
Waar moet je die Dienst onderbrengen. Ebbers erkent dat het Ministerie van Financiën door zijn sterke positie en doorzettingsmacht een logische keuze lijkt, maar: ‘Financiën heeft een focus op controle, verantwoording en kostenbeheersing. Dat zijn belangrijke aspecten, maar digitalisering draait ook om gebruikersbelangen, innovatie, experimenteren en het accepteren van risico’s. Die cultuur past minder goed bij Financiën.’ Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK), beter aansluiten bij de bredere publieke waarden die met digitalisering gemoeid zijn. Het blijft een complexe vraag. ‘Misschien is dit wel het moment om dan toch maar weer eens te kijken naar een apart ministerie voor digitale zaken. Een apart ministerie kan misschien de als nodig ervaren focus en slagkracht geven. Wellicht kan zo’n Digitale Dienst alvast een voorloper zijn op de komst van een ministerie.’
Een stap in de goede richting
Het kabinet is nu aan zet om zich over de voorgestelde plannen te buigen, maar ‘Herprogrammeer de Overheid’ blijft zich de komende tijd inzetten voor de publieke zaak, zo besluit Blom. ‘De komende jaren zullen wij onophoudelijk klaarstaan voor de politici, maar ook voor de staatssecretaris en voor ministeries en uitvoeringsorganisaties die tegen problemen aanlopen. We willen de overheid zoveel mogelijk in haar kracht zetten op gebied van technologie.’
Dit artikel werd gepubliceerd in iBestuur Magazine #53 van januari 2025.
