Veel organisaties zijn bezig met het inpassen van het gebruik van basisregistraties in hun werkprocessen. In een blogreeks neemt het cluster STelsel Oplossingen en UitvoeringsTraject (STOUT) van het programma i-NUP u mee in de soms weerbarstige wereld van de uitvoering. Een wereld waarin basisregistraties mooie kansen bieden. Maar zien we die altijd scherp? En hoe gaan we om met informatiekundige, juridische en veranderkundige vraagstukken?
Er wordt flink gebouwd aan de iOverheid. Eén van die bouwprojecten is het stelsel van basisregistraties. Veel stenen liggen inmiddels op hun plaats. Andere nog wat ruwe stenen liggen klaar. Het lijkt een kwestie van gewoon doorstapelen. Maar zelf wel eens gemetseld?
De praktijk is dan helaas een stuk weerbarstiger dan het op het eerste gezicht lijkt. Bij het stelsel van basisregistraties ligt dat niet anders. Ondanks alle goede plannen en het harde werk van velen, lopen afnemers van het stelsel van basisregistraties en leveranciers nog dagelijks tegen vraagstukken aan. Het zijn vooral vraagstukken die te maken hebben met de samenhangende inpassing van de bouwstenen in de bestaande praktijk. De dan volgende zoektocht naar een oplossing leidt in een aantal gevallen naar cluster STOUT (STelsel Oplossingen en UitvoeringsTraject). Als onderdeel van het programma iNUP proberen wij de uitvoerders bij afnemersorganisaties te ondersteunen. En wel bij het concreet vormgeven van het stelsel van basisregistraties binnen hun werkprocessen.
Ons werkveld bestaat potentieel uit zo’n 1600 verschillende organisaties die publieke taken uitvoeren. Het exacte aantal is afhankelijk van hoe je het definieert. Daar zijn grote uitvoeringsorganisaties (zoals de Belastingdienst) en gemeenten bij. Maar ook organisaties als regionale belastingkantoren, GGD’en, inspecties, brandweer, regionale uitvoeringsdiensten en woningcorporaties. Allemaal kennen ze hun eigen vraagstukken. Variërend van de (on)mogelijkheden om op een verantwoorde wijze persoonsgegevens te gebruiken tot het bijvoorbeeld niet goed kunnen combineren van gegevens uit het Handelsregister met ruimtelijke informatie uit BAG en BGT.
In de komende tijd willen wij u graag meenemen langs een aantal van die vraagstukken en de oplossingsrichtingen die daarbij gekozen zijn. Bijvoorbeeld het omgaan met kopiebestanden, eventuele consequenties van de BAG voor zorginstellingen en over het gebruik van basisregistraties door regionale belastingkantoren. We laten u proeven aan de problematiek zoals die door de afnemers wordt ervaren. En aan het proces dat zij vervolgens met ons doormaken om het vraagstuk echt helder te krijgen. Veel van de vraagstukken blijken zich dan te gedragen als een toverbal. U kent hem misschien nog wel van vroeger. Dat snoepje dat rood is als je het in je mond stopt. Maar eenmaal in je mond op een toverachtige manier regelmatig van kleur verandert. Vraagstukken in de uitvoeringspraktijk van het stelsel zijn vaak niet anders. Als je er een tijdje aan proeft blijkt het toch net iets anders in elkaar te zitten.
Neem het voorbeeld van een collega bij een grote afnemende uitvoeringsorganisatie. Deze geeft aan dat zich bij hem burgers melden die kunnen aantonen dat gegevens in een basisregistratie niet juist zijn. Daar zelfs bewijsstukken voor kunnen overleggen. Maar toch gebruikt de organisatie van die collega de onjuiste gegevens gewoon in haar werkprocessen. Er moet namelijk gebruik gemaakt worden van de gegevens uit de basisregistraties. Dat schrijft de wet immers voor. Dit lijkt op het eerste gezicht een mooi voorbeeld van een uitvoeringspraktijk waarin de burger wordt klem gezet. En het stelsel van basisregistratie lijkt de dader.
Bij nadere beschouwing blijkt dat de zaak toch wel iets genuanceerder ligt. Op basis van de bewijsstukken kunnen de gegevens immers door de basisregistratie in onderzoek worden geplaatst. En in dat geval is een afnemer van een basisregistratie niet verplicht om die gegevens te gebruiken. Betekent dat dan nog steeds dat het stelsel een goede uitvoeringspraktijk belemmert? Uiteindelijk blijkt vooral de huidige inrichting van het gegevensgebruik uit basisregistraties in de organisatie van de afnemer de oorzaak. Deze kent op dit moment nog onvoldoende mogelijkheden om gegevens die in onderzoek staan te herkennen. En daardoor kan de medewerker deze gevallen dus ook niet als zodanig herkennen en daar naar handelen.
Nog een voorbeeld. Adressen zijn er in het stelsel van basisregistraties in alle soorten en maten. Natuurlijk in de BAG, de bron van alle adressen. Maar ook in de Basisregistratie personen: in de vorm van het woonadres. En in het Handelsregister: in de vorm van het vestigingsadres. In de WOZ als aanduiding van het WOZ-object. En in de Basisregistratie Kadaster als aanduiding van het kadastraal perceel. Allemaal adressen, maar wel met een verschillende betekenis. Als afnemer zou het je haast gaan duizelen. We hebben al een aantal keren meegemaakt dat afnemers in hun processen daarom alleen nog maar de adressen van personen uit de Basisregistratie Personen en die van bedrijven uit het Handelsregister willen accepteren. Lijkt logisch. Maar als je er wat kritischer naar kijkt dan kun je er niet omheen dat dit voor sommige processen te beperkend is. Het is dan belangrijk een onderscheid te maken tussen het adres als basis voor het nemen van een besluit (ofwel: dat het gegeven uit een basisregistratie een grondslag is voor een wettelijke taak) en het postadres. Het is dan best mogelijk dat een persoon voor een bepaald proces zijn post ergens anders ontvangt. Als je maar het juiste adres gebruikt op het goede moment in het proces.
Niet elk vraagstuk is dus zo eenvoudig als het soms op het eerste gezicht lijkt. Basisregistraties worden toegepast in een complexe uitvoeringspraktijk. Dit betreft niet alleen de regelgeving die daar van toepassing is en de processen die er worden uitgevoerd. Maar ook de wijze waarop daar met gegevens wordt omgegaan. Dat vraagt telkens opnieuw om een zorgvuldige afweging over de wijze waarop basisregistraties kunnen worden gebruikt: sluiten de begrippen wel voldoende aan? Hoe pas ik gegevens eigenlijk toe in mijn uitvoeringsproces? Wat zijn dan de producten en diensten van basisregistraties die daar het beste bij aansluiten? En waar haal ik dan op een slimme wijze de rest van mijn gegevens vandaan? Dat is voor de meeste afnemers nog best een uitdaging. En dat alles bij een stelselaanbod dat zeker nog niet op alle fronten voldoende is toegesneden op ondersteuning van een optimaal gebruik van basisgegevens in werkprocessen.
Nee, de metselaar kan soms best wat aanwijzingen en hulp gebruiken. In de komende maanden metselen we verder.
De voorbeelden van Marcel Rietdijk zijn zeer herkenbaar.
Dienstverlening aan burgers/bedrijven vraagt op het gebied van (het stelsel van) basisregistraties om:
• Governance / Regie / Doorzettingsmacht: Noodzakelijk om de doelstellingen te realiseren.
• Financiering: bronregistratie door bronhouder, afnemen van gegevens is consequent (bij voorkeur gratis).
• Semantiek: afstemmen wetgeving, eenduidigheid begrippen, technische koppelingen.
• Verplicht gebruik identificerende nummers: zeker weten welke persoon, bedrijf, … is bedoeld.
• Privacy: gegevens achter de nummers goed beschermen, wetgeving synchroniseren.
• Combineerbaarheid: gegevens beschikbaar in relatie tot elkaar bijv bij keukentafelgesprekken.
• Transparantie: inzage en correctierecht voor burgers, verhogen van vertrouwen in overheid.
• Stelselvoorzieningen: goede voorzieningen voor koppelen, leveren en verplicht terugmelden.
Hoera,
Eindelijk weer eens een oproep om meer aandacht te besteden aan de semantiek van begrippen in de basisregistraties. Dat zal mijns inziens steeds belangrijker worden. Anders dan Gabriel van Tiggelen geloof ik niet in eenduidigheid van begrippen. Marcel pleit daar mijns inziens ook niet voor. Veel belangrijker is dat we erkennen dat begrippen (noodzakelijkerwijs) meer betekenissen kunnen hebben en dat we moeten investeren om bij elk begrip de context te benoemen waarin het gegeven is verzameld, dan wel de context waarin deze wordt gebruikt. Een voorbeeld: als mijn moeder bij mij komt wonen is ze voor de GBA mijn moeder. Voor de Belastingdienst is ze echter mijn inkomenspartner geworden. Voor mij is een partner wat anders dan een moeder (eenduidigheid van begrippen). Maar ik snap dat de Belastingdienst het begrip inkomenspartner voert om naar draagkracht belasting te kunnen heffen. Eenduidige definities helpen daar dus niet (of onvoldoende). Door toevoegen van de context snap je hoe het begrip begrepen kan worden. Daar is nog een wereld te winnen.
Fijn dat we ook aandacht besteden aan de problematiek van het (verplichte) gebruik van basisregistraties. Reden voor mij om al een tijd te pleiten dat de wetsontwerper/beleidsmaker zelf moet aangeven hoe de basisregistratie zou moeten doorwerken naar de door de uitvoeringsinstantie gevoerde registratie. Zo vertelt het Forum Standaardisatie dat er geen enkele semantische overeenkomst is tussen een BAG-object en een WOZ-object (Semantiek op Stelselschaal), terwijl we wel verwachten dat daar een verbinding tussen gelegd wordt. Gelukkig analyseert de Waarderingskamer de moeilijkheden en mogelijkheden en komt met een handreiking die eenduidig door de gemeenten kan worden uitgevoerd.
Beter dan de leidraad verplicht gebruik, die het elke uitvoeringsorganisatie voor elke uitvoeringstaak fijn zelf laat uitzoeken. Zo komt namelijk de noodzaak om wél tot afstemming van begrippen te komen nooit tussen de oren van de beleidsmakers. En blijft ook STOUT aan het uitleggen.
Inderdaad, Hoera en benieuwd naar de komende maanden…
Een actueel en uitdagend onderwerp, waarbij ik benieuwd ben of we de context bij vergelijkbare organisaties in beeld kunnen krijgen. En daarvan gebruik kunnen maken en leren.
Peter,
Ik waardeer het enorm dat je dit belangrijke onderwerp opnieuw onder de aandacht brengt! Want, ja, klopt, betekenis van informatie raakt pas eenduidig op grond van de context waarin die informatie zich aan ons voordoet. Inderdaad, “we moeten investeren om bij elk begrip de context te benoemen waarin het gegeven is verzameld”. Dat geeft zicht op zinvol gebruik!
In Discussienota: Eén Gemeentelijke Infrastructuur, die op 9 oktober 2013 op deze site verscheen, gaf ik al aan dat jij qua kennis/inzicht al stappen verder bent dan de meesten: “Peter Waters, bijvoorbeeld, beschouw ik als iemand die tot die kleine kring behoort. Hij is één van de weinigen in Nederland die behoorlijk in aanraking is geweest met, zeg maar even, origineel informatie-infrastructureel denken.” Ook gaf ik toen aan: “En, Peter, m.b.t. heuse informatie-infrastructuur zitten we momenteel te schreeuwen om een nieuwe Henri Ford! Iemand die Ziet hoe het Zit. Iemand die stug stappen Zet om de wereld te (helpen) veranderen.”
Ik ben reuze benieuwd wat Forum Standaardisatie zo tussen oktober 2013 en maart 2014 concreet aan stappen heeft gezet om begrippen stelselmatig gecontextualiseerd te krijgen. Want, helemaal mee eens: “Daar is nog een wereld te winnen.”
Ook Marcel Rietdijk lijkt met zijn beschouwing over “uitdagingen in de praktijk” zomaar wat met een hamer in het rond te zwaaien. Rara, waar staat de spijker?
Om de spijker met adequate precisie op z’n kop te raken is een modelleertaal met stelselmatig bereik van semantische variëteit onmisbaar. Zie verderop voor de verwante eisen waaraan de beroepsbeoefenaar moet voldoen. Het gezegde luidt terecht dat niets zo praktisch is als een goede theorie! Zo’n stelselmatige modelleertaal inclusief grondslagen is Metapatroon (Engels: Metapattern). Dat verklaart m.i. waarom Peter Waters enthousiast reageert op Rietdijks blog. Als hoofd Bureau Forum Standaardisatie (BFS) gaf hij destijds opdracht voor enkele modelleercasussen met Metapatroon. Als ‘auteur’ van Metapatroon was ik resp. mijn ontwerpbureau Information Dynamics er nauw bij betrokken. Van juli 2008 dateert een stelselmatig informatiemodel van basisregistraties plùs Suwinet, getiteld ‘Oefenschema: basisregistraties enz.’ Ik krijg niet de indruk dat Rietdijk ’t kent. Waarom maakt Waters er geen melding van? Het is beslist relevant. Hoe dan ook, tevens liet Waters/BFS Metapatroon zelfs tweemaal door een – uiteraard steeds verschillende – derde partij evalueren. De resultaten waren allemaal zeer positief, zowel van de casussen als van de evaluaties. Klopt, “hoera.” De eerste van die evaluaties is als bijlage C opgenomen in het rapport ‘Semantiek op stelselschaal’ (BFS, juni 2009).
Hierboven noemt Geert Wester dat rapport. Zijn blijkbaar kritisch bedoelde kanttekening betreft één van de casussen die in bijlage B staan beschreven. Mijn indruk is dat Wester echter nog mist dat stelselmatige ordening van betekenissen met Metapatroon zowel reële verschillen erkent als hun netzo reële samenhang. Het is overigens niet zo vreemd dat Rietdijk, Wester, enzovoort, enzovoort, die kwalitatieve (!) vernieuwing van modelleertheorie èn –praktijk nog niet begrijpen, laat staan (kunnen) benutten voor “de uitdagingen in de praktijk.”
Metapatroons vernieuwing is vooral, zoals gezegd, kwalitatief. Ofwel, over onmisbaar gesproken, de informatiekundig ontwerper moet voor voorzieningen voor informatieverkeer door-de-schalen-heen primair ànders denken dan wat volstaat voor een apàrt verondersteld informatiesysteem. Dat is vanwege de noodzakelijke paradigmawissel inderdaad allesbehalve eenvoudig te leren voor wie vasthoudt, doorgaans onbewust, aan ònstelselmatige methode/taal. Omdat àfleren bijna onmogelijk is, kan het pas met een volgende generatie ontwerpers ècht lukken.
Daarom moet er met voorrang serieus werk van vernieuwde opleidingen tot informatiekundig ontwerper gemaakt worden. Dat heb ik BFS reeds enkele jaren geleden voorgesteld. Nee, dat is niet simpel, maar er is geen alternatief, punt. Ik ben daarom verheugd dat Peter Waters namens Forum Standaardisatie hierboven onverminderd het belang van zgn contextuele verbijzondering propageert en aldus impliciet pleit, dat kan eerlijk gezegd nu eenmaal niet anders, voor Metapatroon. Hij heeft het over “investeren.” Daarmee ben ik het grondig eens. En uit de bijdrage hierboven van Jan van Til, allang een gedegen kenner van Metapatroon, maak ik op dat hij Peter Waters eveneens tot hernieuwde opbouwende activiteit probeert aan te sporen. Kortom, ik hoop dat het er spoedig alsnog van komt om opleidingen te ontwikkelen voor wat ik informatieverkeerskunde noem. Ja, dat omvat veel meer dan de modelleermethode/-taal sec. Daarin heeft Rietdijk met zijn aanhef wel degelijk gelijk, te weten dat het de opgave is om allerlei aspecten evenwichtig te faciliteren. Dat wist de huidige directeur Logius trouwens ook allang; als programmamanager Architectuur electronische overheid gaf hij opdracht voor wat is verschenen als de nota ‘Informatieverkeer in publiek domein’ (Ictu, 2004). Dat is juist, daar staat 2004. De inhoud acht ik actueler dan ooit.
Zonder stelselmatig denkende èn handelende ontwerpers blijft het lukraak zwaaien met een hamer (met dienovereenkomstig onvermijdelijke schade ipv stelselmatig passende voorzieningen). Waters verdient met BFS alle lof voor zijn toenmalige inzicht dat zgn semantische interoperabiliteit voorzieningen vergt voor samenhangende betekenissenvariëteit. En hij sloeg de spijker reeds enkele keren op z’n kop! Maar er moeten nog een heleboel stevige, goed gemikte klappen bij voor bruikbare verbinding. Help!
In 2004 schreven adviseurs van de overheid *):
“Het werk aan de elektronische overheid lijkt vooralsnog beperkt gebleven tot een spervuur van onderzoeksrapporten, beleidsnota’s, algemene actieplannen en aparte voorstellen voor realisatieprogramma’s en –projecten voor specifieke onderwerpen. Wie zich er niet dagelijks mee bezighoudt, kan dus onmogelijk het bos door de bomen zien.”
Nu bijna tien jaar later is deze tekst nog steeds actueel. Jammer! Hoeveel moet er nog geschreven worden alvorens de eerdere adviezen serieus worden genomen en de sturing daadkrachtig wordt ingezet?
Van minister Plasterk hoeven we niets meer te verwachten, hij is “aangeschoten wild”. Laten topambtenaren bij Rijk en Gemeenten de krachten bundelen, slagkracht ontwikkelen en een stevige leider aanstellen. Immers, ambtenaren mogen wat mij betreft best het voortouw nemen, zichtbaar zijn en dwingend opleggen.
*) zie: Informatieverkeer in het publieke domein; december 2004
Pieter,
Met waardering voor Metapatroon, ik heb niet willen ontkennen dat deze methode ook samenhang aangeeft. Echter, in de gemeentelijke praktijk van alledag heb ik als eerste op alle congressen lopen verkondigen dat we een woz-object en een bag-object niet moeten verwarren, heb ik met waardering dit onderdeel van het rapport “Semantiek op stelselschaal” gelezen, en merken we hoe de verwarring toch steeds weer toeslaat nu de WOZ aan de BAG moet koppelen.
Vanuit die pragmatiek is het m.i. belangrijk dat de beleidsmakers duidelijker de effecten van hun beleid weten en dat niet mogen doorschuiven naar de uitvoerders.
Overigens heette een van de ontwerpers van de BAG in mijn herinnering Marcel Rietdijk. Een periode waarin bij gemeenten wel eens werd getwijfeld of de beleidsmakers oren hadden naar de bezwaren van potentiele uitvoerders.
Geert, allereerst verontschuldig ik me voor deze (te) late reactie. Ten tweede bied ik je mijn excuus aan voor mijn kennelijk wat ongenuanceerde kritiek op jouw … kritiek. Dank je wel voor je verbetering! Als je mij een algemenere formulering veroorlooft, ben ik het grondig met je eens dat inherent verschillende taken prompt mank gaan door valse uniformering.
De fatale vergissing met de huidige basisregistraties is m.i. nog altijd, dat de inhoudelijke registratie van desbetreffende maatschappelijke objecten leidend ‘moet’ zijn. Een of andere taakregistratie zou dan met de geregistreerde ‘basiseigenschappen’ reeds een eind geholpen zijn. Mis! Gelet op de variëteit van taken met bijbehorend gedifferentieerde informatiebehoeften is dat een illusie.
In plaats van leidend behoort een basisregistratie dienend gepositioneerd te zijn. Vergeet daarom gemeenschappelijke (object)eigenschappen! Dat moet zelfs radicaal gebeuren. Een basisregistratie draagt optimaal dienend bij als louter scharnier. Daaruit volgt o.a. dat ook de BAG een … taakregistratie is.
Een complicerende factor met onroerend goedobjecten vind ik, dat zelfs de relevante objectbepaling niet valt te uniformeren. Afgeleid van respectievelijke taakgerichte objecten komen voor de basisregistratie in kwestie ‘slechts’ geometrische plaatsbepalingen ervan in aanmerking. Via ‘hun’ geometrieën bestaat verband tussen objecten volgens verschillende taken. Elke poging om dat met ‘inhoudelijk’ gemeenschappelijke eigenschappen kort te sluiten, houdt “verwarring” gaande.
Tja, van leidend naar dienend vergt een omslag in houding. Waar zijn we met de oproep ertoe aan het goede ‘adres’?
De oproep van Hans Fossen (25 februari 2014) acht ik trouwens precies verkeerd. Want wat “een stevige leider” als oplossing beschouwt, is uniformiteit volgens haar/zijn vernauwde opvatting. Dat is niet zozeer verwarrend, maar zelfs een ramp.
We leven in een pluriforme samenleving. Dat vergt principiële erkenning van verschillen-in-samenhang. Gelet op maatschappelijke ontwikkeling zijn dat ook nog eens veranderlijke verschillen in dito veranderlijke samenhang. Daarvoor moeten we met elkaar een voortdurende ‘staat’ van evenwichtige verhoudingen voeren.