Ook in de ICT-sector is inmiddels ervaring opgedaan met Best Value Procurement. Dat lijkt een zinnige route, maar vanuit de advocatuur komt de bedenking dat de methode wordt misbruikt om rechtszaken te ontlopen.
Best Value Procurement (BVP) heeft alle ingrediënten voor een hype. Aan nieuwe managementparadigma’s is altijd behoefte, de ‘beste waarde’ wil iedereen wel en de grondlegger heeft een oosterse naam: Kashiwagi. Deze Amerikaanse Japanner (Arizona State University) ontwikkelde in de jaren negentig van de vorige eeuw een afwijkende visie op het contracteren van leveranciers.
Succesvol aanbesteden valt niet mee, zeker als het om ICT gaat – de commissie-Elias bevestigde dat weer eens. Projectleiders, inkopers, juristen en aanbieders moeten manoeuvreren tussen regels, argwaan, complexiteit en onbegrip. ‘In kort bestek’ is een verzameling artikelen (gebundeld in iBestuur magazine nr 15 dat eind juni op de mat valt) waarin iBestuur een poging doet die aspecten te duiden, onder redactie van Ruud Leether en Peter van Schelven, beiden juridisch adviseurs met veel aanbestedingservaring. De artikelen gaan in op de ‘juridisering’, inkoopvoorwaarden, integriteit, Best Value Procurement, de nieuwe EU-richtlijnen, de agile aanpak en innovatie als voorwaarde.
Dat was de periode waarin bedrijven en overheidsorganisaties efficiëntiewinst zochten door steeds meer activiteiten uit te besteden. Ze werden daardoor steeds afhankelijker van externe partijen. De natuurlijke reactie daarop was meer controle: aanbestedingen en contracten met eindeloze lijsten met vereisten en voorwaarden.
Kashiwagi betoogde dat die enorme behoefte aan controle averechts uitpakt. De opdrachtgever krijgt wat hij verdient met dit georganiseerde wantrouwen: geen meedenkende partners die hun expertise optimaal inzetten, maar afwachtende, berekenende leveranciers die zo minimaal mogelijke prestaties leveren. Centraal moet niet staan het vinden van de goedkoopste leverancier, maar de beste. Dat is de partij die de hoogste waarde voor de laagste prijs kan leveren.
Ervaren gids gevraagd
Bij de Best Value-aanpak (Nederlandse naam: prestatieinkoop) wordt de leverancier erkend als expert. Een veelgebruikte metafoor is die van het beklimmen van een berg. Wat doe je als bergbeklimmer in onbekend gebied? Een gids huren en die vertellen welke route hij moet nemen, welk gereedschap hij moet gebruiken, waar hij moet pauzeren en hoeveel proviand hij moet inslaan? Of huur je een zeer ervaren bergbeklimmer in en laat je je door hem naar de top leiden?
Bij BVP zoekt de opdrachtgever naar de expert die de beste prestatie kan leveren. Daarbij horen termen als ‘vertrouwen geven’ en ‘loslaten’. De BVP-aanpak kent vele gedaanten, maar een vast onderdeel vormen interviews met sleutelfiguren die het project gaan uitvoeren. Veelal wordt opdrachtnemers ook verzocht een inschatting te maken van de kansen en risico’s van hun aanpak, het zogeheten RAVA-plan (Risk Assessment Value Added); ook dat levert inzicht in het expertiseniveau van de leverancier. De beoogde opdrachtnemer onderbouwt zijn plannen en werkt die in detail uit. Dat levert een dossier met ‘dominante informatie’ op in plaats van de afvinklijsten uit de traditionele aanbesteding. Anders dan de naam suggereert, beperkt de BVP-methodiek zich niet tot de inkoop, maar beslaat die de hele voorbereidingsfase.
Rijkswaterstaat
Kashiwagi heeft school gemaakt. Rondom hem en zijn BVP-methodologie heeft zich een heel ecosysteem ontwikkeld met boeken, workshops, opleidingen, adviesbureaus en gecertificeerde experts. In Nederland brak BVP door nadat Rijkswaterstaat het vanaf 2009 toepaste bij de Spoedaanpak Wegen. Sindsdien hebben Nederlandse overheden naar schatting al enkele honderden projecten ingekocht via de Best Value-aanpak. Sinds enkele jaren doen ze dat ook bij de inkoop – vaak de meer complexe – van ICT-oplossingen.
Dat was enorm wennen, bekent Jeannine Peek, directeur van Dell Nederland. Dell doet jaarlijks mee met een groot aantal aanbestedingen. Peek: “Daar zitten heel veel traditionele bij. Maar voor de meer complexe gunningen zien we sinds een jaar of twee steeds vaker een BVP-aanpak. Bijvoorbeeld voor een oplossing voor identity access management of een nieuw datacenter. In eerste instantie ging ons dat niet goed af. We hadden geen idee hoe we dat moesten aanpakken. Maar nu we doorhebben hoe je het aanpakt, beginnen de successen te komen.”
Dat je bij BVP met elkaar in gesprek gaat, daar ben ik heel positief over
Peek ziet inmiddels vooral de voordelen. “Bij BVP krijg je veel meer ruimte om je eigen visie, je eigen expertise in te brengen. Je bent intensiever in gesprek met elkaar. Dat draagt bij aan betere oplossingen. Het nadeel van de traditionele aanbesteding is dat je lijstjes met specificaties moet afwerken. Als je aan één specificatie niet voldoet, kan dat een knockout-criterium zijn, zonder dat verweer mogelijk is. Maar daarmee beperk je een leverancier in het vinden van de beste oplossing. Je kunt bijvoorbeeld afvallen omdat er in je computers geen drie, maar twee USB-poorten zitten. Maar wat is de reden dat er zoveel poorten nodig zijn? En zijn daar geen goede of wellicht betere alternatieven voor? Bij commerciële opdrachtgevers maak je meer een gezamenlijke analyse van het probleem en doe je vervolgens een voorstel voor het beste design. Dat mag bij de overheid vaak niet. Daar stellen grote leveranciers zich op in. Je ziet dat ze heel goed worden in het minimaliseren van knockout-criteria of het verzamelen van zo veel mogelijk punten, maar dat leidt niet noodzakelijk tot de optimale oplossing. Het feit dat je bij de BVP-methodiek met elkaar in gesprek gaat, daar ben ik heel positief over.”
‘Nationaal fraude-instrument’
Een stuk minder enthousiast is advocaat en aanbestedingsspecialist Petra Heemskerk, werkzaam bij CMS Derks Star Busmann. “Ik heb helemaal niets tegen BVP, maar in Nederland is het een trucje geworden om aanbestedingen vlekkeloos, dat wil zeggen zonder korte gedingen, te laten verlopen. Als middel om juridische escalatie te verminderen zal het best succesvol zijn, maar niet als het gaat om het selecteren van de expert. De hele hype gaat over aanbesteden, maar BVP hoort vooral te gaan over contracteren!”
Veel van mijn cliënten noemen BVP het ‘nationale fraude-instrument’
Volgens Heemskerk wordt de term BVP in Nederland misbruikt. “Laatst was er een BVP-aanbesteding en de aanbestedende partij stelde als eis: in uw voorstel mag u geen enkele optimalisatie meenemen. Toen mijn cliënt aangaf wel verbeteringen te willen voorstellen, kreeg hij te horen dat hij dan zou worden uitgesloten. Het heet dus BVP, maar het heeft er niets mee te maken. Het heeft er nog niet naast gelegen op de plank.” Een groot bezwaar vindt ze dat er subjectiviteit sluipt in de gunning. “Veel van mijn cliënten noemen BVP het ‘nationale fraude-instrument’. Dat komt omdat interviews een belangrijke rol spelen bij de selectie. Dat is prettig voor de opdrachtgever. Degene die hij het leukst vindt, krijgt de maximale score. Maar het is ook buitengewoon subjectief en weinig transparant. Je krijgt er nooit je vinger achter. Een cliënt van mij won laatst een aanbesteding op alle objectieve factoren, maar kreeg voor het interview een zes. Nummer twee scoorde daar een tien en won daardoor alsnog. Dan kun je naar de rechter gaan, maar dat is bij voorbaat weinig kansrijk. De rechter kan dat niet controleren.” Rechtszaken rond BVP-projecten zijn inderdaad zeldzaam.
Maar Wiebe Witteveen, inkoopmanager bij Rijkswaterstaat, ontkent in een interview in Cobouw dat BVP leidt tot subjectieve beoordelingen. Hij beschrijft de werkwijze bij de aanbesteding van de Hemelrijkse Waard en een aantal ingenieursdiensten. Daarbij zijn volgens hem allerlei waarborgen ingebouwd om elke zweem van vriendjespolitiek of subjectief gedrag te vermijden. De schriftelijke beoordelingen gebeuren anoniem en de interviews worden door vier of vijf mensen onafhankelijk van elkaar beoordeeld. “We motiveren elk cijfer en gaan ook in gesprek met de afvallers over de sterke en zwakke punten. Daarin verschilt een BVP-aanbesteding overigens niet van andere aanbestedingen”, aldus Witteveen in Cobouw.
Jeannine Peek ziet een ander potentieel gevaar van BVP: “De huidige leveranciers hebben snel een voordeel als het gaat om de meeste waarde toevoegen aan een bestaande ICT-omgeving. Dat is op zich reëel, maar de overheid moet voorkomen dat nieuwkomers of kleine leveranciers daardoor niet meer aan bod komen.”
Geheel ten onrechte wordt hier gesteld dat BVP het ‘nationale fraude instrument’ zou zijn. als Heemskerk zich verdiept zou hebben in BVP dan zou zij geweten hebben dat een ‘BVP aanbesteding’ waarin een potentiele leverancier geen optimalisatie mag voorstellen dus geen BVP aanbesteding mag heten. In een BVP aanbesteding heb je altijd de initiele beschrijving van de voorgestane oplossing, het risicodossier en het kansendossier. Juist het kansendossier is bedoeld om optimalisaties in de aanbieding te kunnen verwerken. Als partijen de methodiek niet correct willen toepassen, ligt dat dan aan de methodiek of aan de partijen?
Ik ben het met de heer van Maanen eens. Merk wel vaker dat met name de juridische sector moeite heeft met (het doorgronden van de essentie van) BVP. Misschien komt dat ook omdat het weinig ruimte voor jurificering geeft en men daardoor een zekere inkomstenbron ziet opdrogen die wel past bij bestekken en andere vormen van aanbestedingen waar de strikte scheiding tussen opdrachtgever en markt leidt tot veel ellende in de praktijk. Ik denk dat juist de rapporten over ICT laten zien dat BVP als “way of life” hier enorme toegevoegde waarde kan hebben. Juist hier speelden opdrachtgevers een niet-professionele rol door zaken voor te schrijven waar ze geen verstand van hebben of waar de markt de bedoeling maar van moest raden. Moeten we daar dan naar terug? En natuurlijk: het objectiveren van een in potentie subjectieve score (als bij het interview) is iets waar je als opdrachtgever goed over na moet denken en dat goed moet organiseren. Maar dat is gewoon proffesionele inkoop, toch?
Jammer dat zo naar aanbesteden wordt gekeken. Ik ben erg benieuwd hoe de private sector omgaat met BVP. Daar hoor je nagenoeg niks over.
Omdat aanbesteden transparant moet gebeuren en overheden in een glazenhuis opereren, hoor je heel veel over aanbesteden.
Daarnaast lees ik allemaal dingen die niet BVP specifiek zijn, zoals dat de huidige leverancier een voorsprong heeft. Uit ervaring weet ik dat de zittende partij regelmatig een blinde vlek heeft gekregen voor belangrijke zaken bij hun opdrachtgever. Dat zij de aansluiting missen, in plaats van actief aan tafel zitten. Vandaar dat ik die vlieger niet op zie gaan voor alle zittende partijen. Ook omdat andere leveranciers verrassende oplossingen hebben.
Neem de tijd voor je voorbereiding en houd eens een marktconsultatie/marktverkenning en je horizon zal veel breder worden. Het zou standaard moeten zijn voor alle inkopers, in de private en publieke sector.