In de netwerksamenleving heeft de overheid een ethische verantwoordelijkheid voor een goed gebruik van big data. Die moet worden ingebakken in digitale systemen.
Nu andere sturingsmiddelen minder effectief worden, zien veel overheidsorganisaties big data als kansrijk instrument om maatschappelijke impact te realiseren. Deze nieuwe digitaliseringsgolf biedt echter niet alleen kansen. Pakken we als overheid onze publieke verantwoordelijkheid?
Data is de olie van de toekomst. “Ruwe data geraffineerd tot waardevolle resultaten”, zo belooft een adviesbureau op zijn site. Het aantal boeken en blogs, congressen en conferenties, beloftes en beweringen is haast niet te tellen. Er wordt geïnvesteerd in opkomende bedrijven én in wetenschappelijke onderzoeksinstituten. Als er in de toekomst geen goud geld mee verdiend wordt, dan nu wel.
Het is een uitdaging om te midden van dat kabaal de juiste toon te vinden. Er zijn net zoveel definities als er bloggers zijn. Zelfs de terminologie is overweldigend. We hebben het niet alleen over big data, maar ook over open data en dataficering, over smart city en datapolis, over informatiegestuurde overheid en datagedreven sturing, over nudging, behavioural insights en predictive policing, over het internet der dingen en ubiquitous computing en over machine learning en kunstmatige intelligentie.
Daarmee wil ik niet zeggen dat het allemaal slechts gebakken lucht is. Integendeel. Big data betekent een belangrijke maatschappelijke verandering die grote gevolgen gaat hebben op economisch, maar ook op bestuurlijk gebied. Zoals Barocas en Nissenbaum constateren: “Big data is geen hype. Big data is een nieuwe manier om de wereld te kennen en daarmee ook om de wereld te besturen. Het is een paradigma over kennis en besluitvorming, en het rationaliseren en sturen van gedrag”.
Klein is het nieuwe groot
Burgers en consumenten hebben dankzij de digitalisering en de opkomst van internet, nieuwe mogelijkheden gekregen om informatie uit te wisselen en zich te organiseren. “Klein is het nieuwe groot”, zo laat een bank weten in een reclamefilmpje. Door samen te werken kunnen individuen een vuist maken tegen overheden en grote bedrijven. De netwerksamenleving heeft de belofte in zich van horizontalisering en democratisering. Een mooi beeld, maar dat is slechts de helft van het verhaal.
Met het internet deed immers ook het massale datagraaien van de NSA (en vergelijkbare instanties in andere landen) zijn intrede, en de virtuele monopolies van platformen als Apple, Google en Facebook. “Groter is het nieuwe groot”, zo maken zij duidelijk. Onze samenleving kenmerkt zich door een fijne balans tussen individuele vrijheid en institutionele macht, en op die weegschaal is big data een gewicht aan de kant van groot, aan de kant van bedrijven en instituties.
Albert Meijer toont in zijn oratie aan, dat veel initiatieven op het gebied van smart cities de belofte van data zien, maar dat zij vaak zijn gebaseerd op aannames, namelijk dat het gebruik van data beheersbaar is, dat iedereen profiteert, dat we de wereld er beter door leren kennen en dat we met data problemen kunnen oplossen. Het tegendeel kan echter evenzeer waar zijn. Hij lanceert dan ook de term ‘datapolis’, waarbij de data de polis (de burgers van de stad) ten goede moet komen.
Duizenddingendoekje
Big data wordt bij de overheid meestal erg instrumenteel benaderd: als we alle verkeersbewegingen in kaart kunnen brengen, dan kunnen we de doorstroming verbeteren zonder nieuwe wegen aan te hoeven leggen. Als de algoritmes goed genoeg zijn, wordt (het risico op) fraude vanzelf zichtbaar. Wordt de samenleving te complex, dan haalt de computer de patronen eruit, en vertaalt de chaos naar een behapbaar overzicht. Het is een soort duizenddingendoekje voor overheidsorganisaties.
In de zoektocht naar toepassingen van big data is het logisch dat de meeste aandacht uitgaat naar de mogelijkheden, de kwaliteitsverbeteringen en de besparingen. Er wordt onderzocht en geëxperimenteerd, maar experimenten groeien uit tot instrumenten: fraudebestrijding bij de Belastingdienst, het toezicht van de politie, de verkeersstromen bij Rijkswaterstaat, het sociale domein bij gemeenten. De eerste toepassingen zijn er al. Het data-deel van de datapolis wordt al actief ingevuld, maar hoe zit het met de polis?
In 2011 publiceerde de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid zijn rapport over de iSamenleving. Daarin toonde de raad aan dat (foutieve) velden en vinkjes in een databank van grote invloed kunnen zijn op iemands leven. Het was de tijd van vóór de algoritmen en patroonherkenning. De Correspondent beschreef onlangs nog hoe bedrijven en instanties persoonlijke gegevens bijhouden en gebruiken om het gedrag van burgers en consumenten te beoordelen en te sturen. Dit is de wereld waar klein het aflegt tegen groot.
Ambtelijke verantwoordelijkheid
Overheden hebben de verantwoordelijkheid om hun taak zo goed mogelijk uit te voeren tegen zo min mogelijk geld. Burgers verwachten een goede dienstverlening en een efficiënte besteding van hun belastinggeld. De maatschappelijke verantwoordelijkheid van overheden en ambtenaren gaat echter verder. Het gaat er niet alleen om dat je je werk goed doet, maar ook dat je het goede doet. Je hebt niet alleen een leveringsverantwoordelijkheid, maar ook een ethische verantwoordelijkheid. Daarin schuilt het bijzondere van ambtenaarschap.
Ook bij het gebruik van big data moeten we ons afvragen hoe we die verantwoordelijkheid invullen. De inzet van big data door overheden betekent een verschuiving in de balans tussen individuele vrijheid en institutioneel overwicht, en van die veranderende machtsverhouding moeten we ons bewust zijn. Big data gaat dus niet alleen over de technische mogelijkheden, maar ook over data-eigenaarschap en privacy, over transparantie en empowerment, en over proportionaliteit en legitimiteit.
Ten tweede moeten we ons blijven realiseren dat de digitale wereld slechts een afspiegeling is van de werkelijkheid. “The problem of big data is small patterns”, aldus Luciano Floridi. Algoritmes versimpelen de data, met alle risico’s van dien. En trouwens, meer data betekent ook niet per se betere antwoorden, zoals we weten uit de jarenlange ervaring met opiniepeilingen. In de Financial Times concludeert Tim Harford dan ook: “Big data has arrived, but big insights have not”.
Conclusie
Een breed aanvaarde definitie van ‘big data’ is nog niet gevonden, maar het is algemeen geaccepteerd dat een slimme inzet van data en technieken om die data te verzamelen en verwerken, enorm veel nieuwe mogelijkheden biedt om dienstverlening te verbeteren en de uitvoering van overheidstaken efficiënter te maken. Het is dezelfde belofte die de eerste golven van automatisering en digitalisering in zich hadden. Opnieuw zien we de belofte van een iSamenleving, maar leren we ook van eerdere ervaringen?
Big data betekent grote effecten en dus een grote verantwoordelijkheid. Om niet alleen een efficiëntere en/of effectievere maar ook een betere overheid te worden, moet de inzet van big data niet een technische, maar ook een ethische uitdaging zijn. Dat kan door na te denken over ethische randvoorwaarden, en deze in te bouwen in projecten (procesmatig) en in systemen (technisch ontwerp). Dat kan door het bewustzijn bij medewerkers te versterken en tegengeluid uit te nodigen. Dat kan door een goed ambtenaar te zijn.
Deze blogpost is geschreven als coreferaat naar aanleiding van de volgende twee rapporten van het Rathenau Instituut:
• Berekende risico’s: verzekeren in de datagedreven samenleving
• Datagedreven samenleving: achtergrondstudie
