Complexiteit in de uitvoering; te veel of te weinig regels?

Slepende uitvoeringsproblemen, we kennen ondertussen de problemen en hun gevolgen. Het is tijd om het over het èchte probleem te hebben: de complexiteit. Er moeten minder regels komen en minder uitzonderingen. Hoe diepgravend is de analyse Tijdelijke Commissie Uitvoeringsorganisaties (TCU) ? Is het advies intern een beetje consistent? Is een revolutionaire verbetering aanstaande, vragen Arjan Widlak en Nitesh Bharosa zich af.

Op 21 maart 2023 stonden vijf topambtenaren en twee oud-Kamerleden op het podium om te praten over de slepende uitvoeringsproblemen. Het is volle bak bij “ReuringCafé” in de glazen zaal in Den Haag. De presentator, oud-topambtenaar, kent zijn gasten goed. Als ook de laatste topambtenaar blijmoedig het podium op komt is de sfeer erg gezellig. Er gaan wat inside jokes over en weer. Toch klonk het onderwerp serieus. De problemen in de uitvoering zijn zó groot, stond er, dat de dienstverlenging in de nabije toekomst niet meer houdbaar is. Het gesprek start met de stelling dat er veel klachten over de uitvoering zijn, maar dat we nu moeten hebben over het échte probleem: de complexiteit van wet- en regelgeving. Dit is het eerste adviespunt in het rapport ‘De Staat van de Uitvoering‘. Ritueel volgen wat sociaal correcte woorden – publieke waarden, burger centraal, dienende overblabla – maar iedereen weet waarom we hier zitten: de problemen die de bestuurders ervaren. Slepende problematiek, die leidt tot een almaar terugkerende incidentenstroom, die leidt tot Kamervragen en tot nieuwe eisen, druk en verantwoording. Daarvan is nu een analyse gemaakt en een advies dat toegankelijk is samengevat in vijf hoofdpunten. Minder regels en minder uitzondering staan op één.

Het gesprek klinkt aanvankelijk – ook in lijn met de conclusies van de Tijdelijke Commissie Uitvoeringsorganisaties – vooral als een verzameling cliché’s die Koot en Bie overbodig maken. Maar steeds meer voelen de topbestuurders zich vrij om hun klachten en wensen te uiten. Zou het niet goed zijn als er eens een paar jaar geen wetgeving meer kwam? Zou het niet goed zijn als een wetsvoorstel niet gewijzigd werd met amendementen? Kunnen Kamerleden niet eens ophouden om voor een specifieke doelgroep een uitzondering te vragen? Eén deelnemer merkte op – vrolijk, beetje prikkelend  – dat aan de samenleving vragen om minder complex te worden misschien niet zo realistisch is. De deugniet. Niemand vroeg welke uitvoeringsvisie daar bij hoort. En dus hield het niemand van vaste one-liners af. Pas aan het eind van het gemoedelijke gesprek realiseerde het andere oud-Kamerlid zich dat het gesprek misschien een tikje ondemocratische wending had genomen. Iets anders dat op 21 maart gebeurde was dat in de krant stond hoe duizenden mensen onder bijstandsniveau leefden. Het probleem was sinds 2016 bekend. Sindsdien had deze feedback af en toe aanleiding gegeven tot overleg, maar niet tot enige vorm van besluitvorming. Zou de Kamer daar dan over moeten zwijgen? En we staan voor grote opgaven, energie, klimaat, sociale zekerheid, wonen, arbeidsmarktekorten, schulden en nog meer, die vragen om wetgeving. Er klonk zoveel engagement in door, dat het hele podium even uit evenwicht werd gebracht. De ervaren presentator was tot nu toe vlug genoeg geweest om iedereen na twee zinnen samen te vatten. Maar het potentiële startpunt voor een discussie kon – door de lichte verwarring – ongemodereerd gemaakt worden, net voordat het debat werd afgesloten.

De gezamenlijke uitvoerders doen vijf oproepen aan politiek en beleid. Ze willen van verantwoording achteraf naar sturen en bijsturen. Ze willen samen een beeld ontwikkelen van trends en dilemma’s in de dienstverlening. En ze willen graag vanaf het allerprilste begin bij de beleidsvorming betrokken worden. Deze drie aanbevelingen moeten ervoor zorgen dat politiek en beleid zich bezig kunnen houden met wat er bereikt moet worden, terwijl de uitvoering zich dan kan buigen over hoe dat bereikt moet worden. Dan zijn er nog twee aanbevelingen. De laatste is dat ze de gegevensuitwisseling nu graag ècht op gang willen brengen. Maar met stip op één staat minder complexiteit. Minder regels en minder uitzonderingen graag.

Enerzijds maakt de uitvoering daarmee een bekend punt, dat waar is. Je kunt zomaar een brief krijgen, bijvoorbeeld  van de Belastingdienst, waarin staat dat je gezamenlijke werkgevers of je werkgever en de sociale verzekeringsbank (SVB) of een combinatie van overheden teveel inkomensafhankelijke eigen bijdrage Zorgverzekeringswet hebben ingehouden. Mooi dat de Belastingdienst zoiets laat weten. Het zijn dingen, waarbij pro-actieve dienstverlening bijna noodzakelijk lijkt. Want had je dit redelijkerwijs zelf kunnen bedenken? Had je dit kunnen weten of zelf kunnen berekenen? Nauwelijks. En dit is een eenvoudig voorbeeld bij mensen waar het qua doenvermogen helemaal snor zit. Voor mensen met minder doenvermogen wordt het doorgaans nog veel en veel ingewikkelder. Waar opruimen, ordenen en onderhouden voor alle infrastructuur vanzelfsprekend is, is dat bij wetgeving een zeldzaamheid. Dus het is zeker niet onwaar. Maar al is dit een bekend gegeven, misschien onthult het advies als geheel een diep inzicht dat inspireert tot loutering, leiderschap en gedragsverandering bij velen?

Gebrek aan visie?

Er staat geen visie in het rapport op de uitvoering. Een visie die zou kunnen inspireren tot vertrouwen dat je het “hoe” van beleid kunt overlaten aan de uitvoerders. Relevant, want dat was een andere wens. We vinden geen visie terug op ICT. Blijkbaar gaat het prima, behalve dat er tijd en ruimte nodig is en niet teveel wijzigingen. Het gaat over legacy. Ook staat er niets over de grip die de gezamenlijke uitvoerders zijn verloren op hun gegevensstromen of rechtspositie van burgers die daaronder lijdt. Alhoewel… Er staat wel een visie op data in het advies! Die visie is heel simpel. Elke drempel voor gegevensuitwisseling die weggenomen wordt, komt het aanpakken van maatschappelijke opgaven door de uitvoerders ten goede. Nu is het zo dat je gegevens alleen kunt krijgen als je ze nodig hebt voor een wettelijke taak (of als je ze al had, gebruiken voor een andere taak). Dat is niet handig, aldus het advies.

Een paar alternatieve inzichten

De verantwoordelijkheid van topmanagers is om te bezien of het systeem als geheel functioneert. Zij moeten het speelveld scheppen. In de context van de overheid komen daar nog twee unieke opgaven bij. Enerzijds moeten zij zichtbaar maken welke keuzes te maken zijn, want: democratie. Anderzijds is de overheid uniek, omdat het niet één organisatie is. De overheid zit niet zo heerlijk eenvoudig in elkaar als Philips of Google. Het is een veelheid van organisaties met verschillende doelen, wederzijds uitsluitende opgaven, verantwoordelijkheden die elkaar in evenwicht moeten houden en autonomie op verschillende niveaus en in verschillende domeinen.

De wet- en regelgeving interacteert en wordt complex. De menselijke maat – door de Tijdelijke Commissie Uitvoeringsorganisaties zo mooi gedefinieerd als “recht doen aan de belangen van burgers bij de totstandkoming en uitvoering van beleid, wet- en regelgeving” – gaat verloren. Tenzij je zulke problemen oplost natuurlijk.

Normatief tekort

Het oplossen van zulke problemen vraagt om feedback. Daar maakte de Tijdelijke Commissie Uitvoeringsorganisaties nog een hoofdpunt van. Feedback moest er komen, eerder en op het juiste niveau. Onzin. Feedback genoeg. Het probleem is besluiten en handelen naar aanleiding daarvan. Feedback vraagt om keuzes. En keuzes zijn regels. Meer gegevensuitwisseling vraagt om meer regels. Er is dus tegelijkertijd een teveel, maar ook een tekort aan regels. Dat tekort ontstaat wanneer domeinen overschreden worden, maar geen keuzes worden gemaakt. Wat in het ene domein prioriteit heeft, heeft dat niet in het andere. Er is ook geen mechanisme dat dwingt tot besluitvorming. Dat vinden we nu normaal, maar is heel wonderlijk. Met geld gaan we zo niet om. Daar vereist de ene keuze – geld uitgeven – tevens een andere keuze: waar gaat dat vandaan komen? Dat dit niet in de top-5 is gekomen van de gezamenlijke uitvoerders, is strategisch een gemiste kans.

Een andere oplossing is een uitzondering maken. Eigenlijk is dat geen alternatieve oplossing, maar een aanvulling. Want voordat een structurele keuze is gemaakt, blijkt, ben je zo een decennium verder. De mogelijkheid van een uitzondering is daarom in het hier en nu van burgers noodzaak. Dat geldt zeker als het om een verplichting gaat waaraan een burger niet kan voldoen door de wijze waarop de overheid zich organiseert. Het laatste advies “nu eens echt de gegevensuitwisseling op gang brengen” vraagt dus om het tegenovergestelde van het eerste punt “minder regels en uitzonderingen”. Tenzij je een visie op de uitvoering hebt, waarmee je deze wensen met elkaar in overeenstemming kunt brengen. Maar zo’n visie is er niet.

Geen grip op eigen gegevens

Bovenstaand voorbeeld illustreert wat we al sinds het WRR-rapport “iOverheid” uit 2011 weten: hoezeer de overheid de grip op haar gegevens is verloren. En dit tast de rechtspositie van burgers aan. Fouten kunnen niet gecorrigeerd worden. Inzicht in gegevens is onmogelijk. En overheden gebruiken gegevens zonder de context in ogenschouw te nemen. Daardoor wordt in feite niet de wet uitgevoerd, maar iets dat daar meestal bij in de buurt komt. Onder het motto “er gaat ook veel goed, want het gaat meestal goed”. Dit is niet slechts een discussie over data-privacy of­ een soort recht op geheimhouding. Het is een discussie over het onvermogen van de overheid met daarin centraal het onvermogen om een zelfgeschapen technische complexiteit te adresseren.

Meer gegevens, dan kunnen we ze beter en proactiever helpen

Omdat dit een intellectueel lastige vraag is, praten we liever over andere dingen, zoals het doenvermogen van burgers. Burgers moeten een handje geholpen worden. Burgers snappen het niet altijd helemaal. En soms hebben mensen veel problemen tegelijkertijd. Als we bij al hun gegevens konden, dan konden we ze veel beter helpen. Of we individualiseren het probleem. In plaats van het organiseren van inzicht in je gegevens of correctie, wordt “regie op gegevens” het recht om je gegevens te delen met derden. De burger kiest er dan zelf voor om gegevens te delen om zodoende beter geholpen te worden. Briljant! Verantwoordelijkheid afgewend, probleem opgelost. Of niet?

Hoe maak je van één probleem, twee problemen?

Het is deze manier van redeneren die maakt dat burgers worden vermorzeld tussen twee problemen. Enerzijds de steeds gecompliceerdere regelgeving, die inderdaad voor mensen met meer en minder doenvermogen ondoenlijk is geworden. Maar anderzijds ook de ongecoördineerde gegevensuitwisseling. Die ongecoördineerde gegevensuitwisseling maakt die gecompliceerde regelgeving tevens complex – onvoorspelbaar – omdat de overheid zelf niet weet waar die gegevens blijven, hoe daartoe inzicht te geven, hoe fouten te herstellen, hoe nieuwe regels zullen uitpakken.

1. Coördinatie gegevensuitwisseling

Allereerst echt afstand nemen van het motto dat de uitvoerders tot op heden hanteerden als het gaat om gegevensuitwisseling: “afspraken boven standaarden boven generieke diensten”. Onder dat motto maakten en maken uitvoeringsorganisaties liever onderling afspraken over gegevensuitwisseling, waardoor er geen overzicht is. Dit is ingegeven door de gekoesterde autonomie van uitvoeringsorganisaties. Maar hoe paradoxaal het ook klinkt: die autonomie èn de gewenste vereenvoudiging vraagt in de digitale wereld juist om coördinatie.

2. Aandacht voor standaarden

Voor standaarden zelf, maar misschien nog belangrijker: aandacht voor waar en voor welke publieke waarden standaarden nodig zijn. Dat is nodig om democratische keuzes mogelijk te maken. Bijvoorbeeld: dezelfde dag – ook op 21 maart – werd de Wet Digitale Overheid aangenomen in de Eerste Kamer. Die wet regelt dat we veilig kunnen inloggen bij publieke en semi-publieke organisaties met behulp van inlogmiddelen van private organisaties. In die wet is opgenomen dat de gegevens over ons gedrag, die deze bedrijven en passant verkrijgen, niet verhandeld mogen worden. “Je mag het dus niet voor een ander doel gebruiken. Je mag het überhaupt niet gebruiken,” aldus de staatssecretaris. Maar diverse private partijen bieden al toegevoegde waarde-diensten op basis van toestemming voor het ophalen van aanvullende gegevens. Sterker, het wordt de verantwoordelijkheid van de burger om te bepalen welke informatie voor welk doel opgehaald kan worden. Of dit wenselijk is, is is een vraagstuk dat al ruim een decennium vóór 21 maart 2023 op tafel lag. Je had als topambtenaar ook onderzoek en een standaardisatieproces kunnen starten, zodat unlinkability – inloggen zonder dat en passant allerlei gegevens bekend worden bij de private dienstverlener – nu een reële optie was, geeist zou kunnen worden van private aanbieders en daarmee een reële democratische keuze. Vrijwel elke publieke waarde heeft technische voorwaarden wil je die waarde hoog kunnen houden in de digitale wereld.

3. Reguleren van de informatiestromen

Dat begint met het bijhouden van een gegevensboekhouding, net zoals je dat doet met geld. Ook daar horen standaarden bij, zodat je er ze in elkaar kunt schuiven tot een nationale gegevensboekhouding, vergelijkbaar met hoe we dat doen met de Rijksbegroting[1]. Dit heeft allereerst een belangrijke democratische functie: het wordt mogelijk om politieke keuzes te maken over gegevensgebruik en -koppelingen, maar de uitvoering heeft hier ook wat aan. Beter zicht op de beschikbare gegevens en vooral de context waarin ze worden ingewonnen maakt het waarschijnlijker dat als er gekoppeld wordt, dat ook meer inzicht oplevert. Want meer gegevens is zeker niet altijd meer inzicht. Dat hebben we nu wel geleerd. Je kunt koppelingen meer standaardiseren, tot een routine maken en daarmee kwalitatief voldoende. Bij dat laatste hoort nog iets anders.

4. Kwaliteitsstandaarden

Want ten vierde horen hier kwaliteitsstandaarden bij. Net zoals je bij een uitgave vraagt: “ga je hiermee het doel bereiken?” hoort die vraag ook bij een koppeling. En daar horen evidente eisen bij als: kun je een correctie verwerken? En de gevolgen van een correctie, als je daar zelf consequenties aan verbonden hebt? Overzicht en dit soort – heel normale – vragen, zijn ook enorm behulpzaam om inzicht te verkrijgen in de interacties die optreden als regelgeving verandert. Een kwalitatief betere routine bij koppelingen, een altijd aanwezige en uniforme manier om daarbij uitzonderingen te maken heeft enorme voordelen. Het kan zorgen voor feedback over waar wetten niet aansluiten. Het kan zorgen voor een dwingend mechanisme om dit soort digitale kooien te beslechten vooraf. En het kan zorgen voor een enorme complexiteitsreductie. En dat was nodig, toch?

[1]Zie ook paragraaf 9 van het eerste hoofdstuk van Volwassen Digitale Overheid

Met dank aan Wim Borst