De ‘Businesscase Fraude’ vormt een essentieel element in het ontstaan van de toeslagenaffaire zo blijkt uit het rapport ‘Ongekend Onrecht’. Terwijl, volgens de theorie, de businesscase investeringen in goede banen moet leiden, blijkt in deze praktijkcasus het tegenovergestelde het geval. Hoe heeft het zover kunnen komen? En valt er iets tegen te doen?
Beeld: Shutterstock
De inkt van het rapport ‘Ongekend Onrecht’ van de Parlementaire Ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag (POK) is nauwelijks droog, het stof van de nasleep is nog lang niet neergeslagen. Het schadeherstel, denk aan de compensatie van getroffen burgers en het herstel van vertrouwen in de politieke leiding, bevindt zich nog in een beginfase. Niettemin is er al een grootschalig nieuw initiatief als reactie op de gebrekkige informatievoorziening naar Kamer, pers en burgers. Dit betreft het actieplan ‘Open op Orde’, een programma dat een antwoord moeten geven op gerezen vraagstukken op het gebied van transparantie en reconstrueerbaarheid van het overheidshandelen. We moeten vooruit, is het adagium. Toch is het ook goed om nog eens stil te staan bij een specifiek element uit ‘Ongekend Onrecht’: het al te lichtzinnige gebruik van het concept businesscase dat een cruciale rol speelde bij het ontsporen van het overheidsbeleid.
Achtergrond van de businesscase
Aanvankelijk, eindjaren negentig van de vorige eeuw, werden businesscases vooral ingezet in de zakelijke dienstverlening. Het diende ter legitimering van de investeringen in ICT. De vraag daarbij was: wat zal het rendement zijn als we nu een bedrag uitgeven aan computers en software? Daarna zagen we de opkomst van businesscases in uiteenlopende beleidsterreinen zoals cultuur, recreatie of de bouwnijverheid . Het gebruik van de businesscase was dus al niet meer voorbehouden aan banken en verzekeringsmaatschappijen. Ook overheidsorganisaties, non-profit-instellingen, alsmede publiek-private samenwerkingsverbanden gebruikten het instrument vervolgens om grote projecten (zoals Lelystad Airport, Wildlands Emmen) van de grond te krijgen.
In essentie dient de businesscase om besluitnemers comfort te bieden over een te nemen besluit. Er moet daartoe ten eerste een stevig pakket aan documentatie liggen over de investeringen, de betrokkenen, de risico’s en te verwachten maatschappelijke en bedrijfseconomische rendementen. Ten tweede moet de businesscase er toe bijdragen dat investeringsprojecten op tijd en binnen budget worden opgeleverd. Met de groei van het aantal businesscases ontstond ook de behoefte aan formats en richtlijnen over de inhoud en het gebruik van de businesscase. Wat dat betreft is de ‘Handleiding Publieke Businesscases’ van het ministerie van Financiën interessant. Het betreft een lijvig document met richtlijnen over onder meer de voorgeschreven inhoud, formats voor rapportages en procesbeschrijvingen over de projectaanpak en besturingsstructuren.
De praktijk van de businesscase
Uit onderzoek naar het praktijkgebruik van de businesscase bleek al dat de term businesscase in het dagelijks spraakgebruik talloze betekenissen en vormen aanneemt. Waar de één spreekt over een goede businesscase in termen van winstgevendheid van een initiatief, spreekt de ander in dat kader over de volledigheid en juistheid van documenten en aannames. Waar sommige businesscases alleen kijken naar het bedrijfseconomisch rendement, stellen andere juist de maatschappelijke kosten en baten centraal.
De businesscase kan worden opgevat als een representant van New Public Management
In de casus van de toeslagenaffaire verwijst de term businesscase naar een manier om extra budget te genereren ter dekking van de personeelslasten en systemen ten behoeve van toezichtstaken. Het aantrekken of aanhouden van menskracht moest worden terugverdiend door de post ‘niet-uitgekeerde toeslagen’. Uit de ondervragingen bleek dat al vanaf 2010 in dergelijke termen werd gesproken en men bij de belastingdienst het genereren van opbrengsten door extra toezicht als een normale activiteit zag. ‘Het beleidsdepartement (SZW) wilde het geld (enkele tientallen miljoenen euro’s) wel terug zien!’ De praktijk van het gebruik businesscase in deze casus is dus nogal plat: een sommetje van directe uitgaven aan de ene kant en inkomsten (in dit geval vermeden uitgaven) aan de andere kant. Hoe heeft het zover kunnen komen?
Enkele verklaringsgronden
Ten eerste blijkt uit ‘Ongekend Onrecht’ dat het spreken over de ‘Businesscase Fraude’ een aanvang neemt aan het begin van het vorige decennium. Er is dan sprake van een forse economische crisis waarbij de overheid flink wordt afgeslankt. Er is een tendens van ‘law-and-order’. Ook fraude verdiende een stevige aanpak omdat anders het fundament onder sociale voorzieningen zou worden aangetast. Burgers die door eigen of andermans toedoen verkeerde informatie doorgaven werden als fraudeur worden aangemerkt. In die strenge aanpak werd men bevestigd door de zogenaamde Bulgarenfraude en de maatschappelijke ophef en verontwaardiging die dat veroorzaakte.
Ten tweede wordt in ‘Ongekend Onrecht’ gesproken over zogenaamde leemlagen. De connotatie daarbij is dat signalen over de te harde aanpak van burgers en de desastreuse gevolgen daarvan niet doordrongen tot de hogere ambtelijke en politieke echelons. Daarbij blijkt dat er, binnen een en hetzelfde ministerie (Financiën, waaronder ook de belastingdienst ressorteert), sprake is van twee werkelijkheden over het gebruik van de businesscase. Waar de uitvoering zich beperkt tot een eenvoudig sommetje ontwikkelt de beleidsafdeling een format (De Handleiding Publieke Businesscases) van bijna vijftig pagina’s. Aangezien deze werelden (vlak) naast elkaar bestaan, is er blijkbaar niet alleen sprake van verticale maar ook van horizontale leemlagen.
Ten derde kan de businesscase worden opgevat als een representant van New Public Management (NPM):De adoptie van methoden en denkwijzen uit het bedrijfsleven door de overheid. Hierbij horen onder andere resultaatsgericht werken, zelfsturende teams, kostprijscalculatie en ook de omarming van het concept businesscase. Omdat organisatieonderdelen volgens de principes van NPM in financieel opzicht verantwoordelijk worden gesteld voor het te behalen financiële resultaat en dus ook voor de businesscase, lijkt de toeslagenaffaire onlosmakelijk verbonden met het gedachtengoed ,dat overigens niet louter slechte dingen heeft voorgebracht, van NPM.
Slot
De businesscase heeft niet zo’n zakelijk karakter als het in eerste instantie doet voorkomen. Het is vaak juist bijzonder politiek geladen en in een bepaalde context kan het daardoor zelfs verkeerd uitpakken. Dat was ook in andere dossiers (ss Rotterdam, Infoversum in Groningen) het geval. Ook vanuit de inzichten van de toeslagenaffaire kan worden gepleit om het onderdeel ethiek nadrukkelijk op te nemen in het denken over de businesscase. Naast financiële en technische haalbaarheid zou bij elke businesscase de vraag moeten worden gesteld of de plannen overeenkomen met de uitgangspunten van publieke dienstverlening, de fundamentele rechten van de mens en de beginselen van de rechtsstaat. Zijn de rechten van burgers in het geding, staan de waarden nog op de eerste plaats? En vooral ook: kunnen wij op basis van beperkte informatie zulke indringende besluiten nemen? Deze ethische component zou niet alleen aan de praktijk maar ook aan de theorie zijn weerslag moeten vinden. Sterker nog: bij publieke businesscases zou dat de kern moeten zijn, de rest is bijzaak.
Maarten Hoekstra is docent-onderzoeker aan de Thorbecke Academie, onderdeel van NHL Stenden Hogeschool in Leeuwarden. Hij promoveerde in 2019 op het onderwerp businesscases in de publieke sector en spiegelt met enige regelmaat actuele businesscases aan de eerder verworven inzichten. De auteur dankt collega Avelien Haan voor haar feedback op een concept van dit artikel.
