De digitale open overheid schept (te) hoge verwachtingen
Op woensdag 2 juli promoveert Annemarie Balvert aan de Universiteit van Tilburg op de open digitale overheid. Door digitalisering zijn de mogelijkheden om informatie te ontsluiten enorm gegroeid, wat leidt tot navenante verwachtingen. Balvert dook in de onderliggende narratieven.
Hoge verwachtingen
Overheden beschikken tegenwoordig over heel veel data. Met de Wet open overheid (Woo) en de Wet hergebruik van overheidsinformatie (Who) wordt geprobeerd om de enorme informatie-asymmetrie tussen overheid en burgers een beetje recht te trekken. Maar kan de overheid de hoge verwachtingen over transparantie daarmee waarmaken?
Over welke verwachtingen van de open overheid hebben we het?
‘De verwachting dat de open overheid burger en overheden dichter bij elkaar kan brengen. De overheid kan burgers meer laten participeren en tijdiger informeren. Daardoor ontstaat er idealiter een wisselwerking, waarin de burger een actievere rol vervult en de overheid zich toegankelijker en actiever opstelt. Tegelijkertijd is er de invloedrijke verwachting van de open overheid dat er meer geprofiteerd en geïnnoveerd kan worden op de basis van data die door overheden wordt verzameld.’
Twee narratieven
Balverts proefschrift biedt een kader om te begrijpen welke moeilijkheden er bestaan rond de open overheid. Het stelt dat er twee belangrijke narratieven bestaan rond toegang tot overheidsinformatie. Het vertrouwensnarratief gaat over de onderlinge relatie tussen overheden en burger. Dit narratief is dat er een probleem ontstaat door de groeiende informatie-asymmetrie, dat de open overheid kan tegengaan door informatie actief naar de burger te brengen.
Het waardenarratief stelt dat burgers op individueel niveau veel meer gebruik kunnen maken van alle informatie die de overheid heeft. Dat kan vanuit economische ambities zijn, bijvoorbeeld vanuit de wens om toepassingen te ontwikkelen op basis van open overheidsdata, of vanuit maatschappelijke, onderzoeks- of journalistieke ambities.
Verschillende modellen
‘De twee narratieven hebben verschillende onderliggende theoretische modellen,’ zegt Balvert. ‘Het model dat onder het waardenarratief ligt, kijkt naar informatie als een publiek goed, gecreëerd door de overheid, waarvan de burger gebruikmaakt uit eigenbelang. Het andere model, het principal-agent model, beschouwt informatie als een manier om de relatie tussen overheid en burger te bestendigen en van de overheid een betrouwbare partner te maken voor de burgers. De burger controleert de overheid, ten dienste van het algemeen belang.’
Eigenbelang
Als je een Woo-verzoek doet om te achterhalen waarom er een hoogspanningsmast voor je huis is aangelegd terwijl niemand daarop zat te wachten, dan doe je dat toch allereerst uit eigenbelang?
‘Dan zit het er inderdaad een beetje tussenin. De modellen gaan uit van ideaaltypen. In jurisprudentie is er af en toe discussie over als een Woo-verzoek vooral vanuit eigenbelang is opgesteld: is dit wel waar de Woo zich voor leent? Men erkent tegenwoordig steeds meer dat een Woo-verzoek ook uit eigenbelang kan voortkomen, maar ook dan hoopt men dat het ook in het algemeen belang is, omdat de overheid zich beter gaat gedragen als er meer transparantie is.’
Een belangrijk verschil tussen het vertrouwensnarratief en het waardenarratief is de hoeveelheid energie die de overheid stopt in het aanleveren van informatie. Het waardenarratief gaat ervan uit dat de burger zelf inschat wanneer de informatie het waard is om in te investeren en dat dat ‘ie er op tijd mee stopt, omdat het geen extra waarde meer toevoegt. In dat narratief investeren overheden zelf niet te veel in de informatie. Balvert legt uit: ‘Ze hebben data verzameld voor een bepaald doel en burgers betalen de kosten van het begrijpen en verwerken ervan, omdat zij weten wat ze eraan hebben. Dat leidt natuurlijk wel tot een onderscheid tussen de burgers die daar veel waarde in zien en er vooraf voor kunnen betalen met hun tijd en moeite, en zij die dat niet kunnen.’
Overheid zoekt voor je
Het vertrouwensnarratief gaat daarentegen uit van een burger die er niet per se een individueel belang bij heeft om informatie op te vragen en zeker geen economisch belang (ondanks dat de praktijk soms dus anders is, denk aan het Woo-verzoek om de hoogspanningsmast). Dat legt de kosten veel meer bij de overheid zelf. ‘Jij kunt naar de overheid gaan met een vraag om informatie en dan moeten zij in principe gaan zoeken.’
Welk narratief je volgt maakt ook uit voor de manier waarop de informatie vervolgens wordt gedeeld: in min of meer ruwe data of in samenvattende tekst; meteen of pas na een periode; voor iedereen of voor een selecte groep? In de tijd dat Balvert begon met het onderzoek, bestonden er volop ideeën om geautomatiseerd te differentiëren op basis van het doel waarvoor iemand informatie opvroeg. Is de ene persoon meer gebaat bij een samenvatting van een lange tekst, voor de ander kan een visualisatie van de tekst een fijnere vorm zijn, was het idee.
Plaatje prettigst
Balvert onderzocht door middel van een survey-studie wat geautomatiseerd maatwerk zou opleveren. Zou het vertrouwensnarratief en het waardenarratief erdoor worden bevorderd? ‘Een plaatje vinden respondenten over het algemeen het prettigst, maar dat is niet wat ze het beste begrijpen. Een tekstuele samenvatting werkt voor het begrip voor de meeste mensen beter.’
De Wet hergebruik van overheidsinformatie (Who) geeft een rangorde aan keuzes, waarbij data bij voorkeur machine-readable worden geven, en pas als dat helemaal niet kan, is het de optie om de tekst samen te vatten. De Woo heeft deze volgorde overgenomen.
Positief
Hoe verhouden de Woo en Who zich tot elkaar?
‘Wel redelijk hoor, ik ben er wel positief over. Toen ik begon met mijn onderzoek waren de Wet openbaarheid van bestuur en de voorganger van de Wet hergebruik nog van kracht. Toen zou het antwoord anders zijn geweest.’
‘De Woo en de Who gaan best goed om met de veranderingen in de aard van informatie en overheden en burgers. De Woo doet veel meer met differentiatie dan de Wob. Het is bijvoorbeeld mogelijk om een burger informatie te verstrekken die niet per se openbaar moet worden. Dat zijn fijne instrumenten in de nieuwe informatierelatie tussen overheden en burgers. Ook de erkenning van dat eigenbelang in de Woo lijkt me heel goed. En in de Who zie je bijvoorbeeld dynamische datasets en de vrij strakke regels over transparantie bij exclusieve overeenkomsten over data. Dat lijkt me ook echt een verbetering ten opzichte van de voorganger.’
Niet lukraak kopiëren
Wat kunnen overheden leren van dit onderzoek?
‘Het is van belang dat je erop let welk narratief je probeert te bevorderen, welke burger je probeert te bereiken en welke informatie die burger nodig heeft. Want als we vrij lukraak gaan kopiëren van de ene wet naar de andere, dan krijg je dingen die misschien in de ene wet heel logisch zijn, maar in de andere wet voor iedereen heel veel werk veroorzaken, wat afdoet aan het betekenisvolle contact.’
Is jouw onderzoek in de kern niet vooral een waarschuwing om meer aan verwachtingsmanagement te gaan doen?
‘Het is heel goed om de verwachtingen van informatieoverdracht tussen overheden en burgers niet te laag te leggen. Als juristen zijn we soms geneigd zijn om te zeggen: “we maken een checklist en als je dat allemaal hebt opgestuurd, dan heb je aan die informatieplichten voldaan.” Dat geldt over en weer, want burgers hebben ook informatieplichten waar ze op een gegeven moment aan moeten voldoen. Zolang we het op die manier blijven invullen, is er geen mogelijkheid dat de open overheid ooit aan de verwachtingen kan voldoen.’
Lees ook:
