De overheid en software: van ongerief naar leitmotiv

De afgelopen decennia is er veel gesproken over de uitvoerbaarheid van beleid binnen de Nederlandse overheid. Daarbij is duidelijk geworden dat IT een cruciale rol speelt in de kwaliteit van uitvoering. Wat lang werd gezien als een ingewikkeld knelpunt, biedt juist nu enorme kansen om beleid toekomstbestendig en wendbaar te maken.

Steeds meer adviezen en rapporten benadrukken het strategisch belang van IT. Tien jaar geleden zette de Commissie Elias dit thema stevig op de agenda, vijf jaar geleden wees de Commissie Bosman op het belang van uitvoerbaarheid en IT in wetgeving, en recent pleitte regeringscommissaris Zuurmond voor een nieuwe manier van kijken naar digitalisering. De beweging is dus volop gaande.

Wat in dit debat meer aandacht mag krijgen, is de kwaliteit van software zelf. Software wordt vaak gezien als een hulpmiddel, dat tot het domein van de bedrijfsvoering behoort. Echter softwarecode ís de overheid. Het is immers een directe vertaling van de regelgeving van de overheid en de besluiten die genomen worden om de samenleving in goede banen te leiden. Het verdient daarom de aandacht die recht doet aan het belang ervan. Als de overheid dit erkent en omarmt, opent zich de weg naar een fundament dat even solide als flexibel is.

Marktmodel

De overheid heeft heel lang haar eigen informatiesystemen ontwikkeld en beheerd. Dat bracht natuurlijk een hoop kosten en gedoe met zich mee. Einde jaren ’80 werd daarom besloten dat IT niet tot de corebusiness van de overheid behoort (wie herinnert zich nog de commissie Pannenborg?). De markt zou software gaan ontwikkelen, en die zou efficiënt en innovatief haar werk doen. Inmiddels is echter ook een aantal nadrukkelijke downsides van dit marktmodel zichtbaar.

Kijken we naar de grote uitvoeringsorganisaties binnen de Rijksoverheid – gemeenten, zorg en onderwijs hebben zo hun eigen problematiek – dan is vooral het vertalen van complexe en telkens veranderende wetgeving in nieuwe software een hoofdpijndossier. De website ‘Staat van de uitvoering’ laat er geen misverstand over bestaan: “Complexiteit nog steeds grootste knelpunt bij publieke dienstverlening”.

Weinig wendbaar

Het vernieuwen of aanpassen van software is echter geen sinecure binnen het marktmodel. Onder de noemer “IT-procurement” is, met de Europese aanbestedingsregels in de hand, een behoorlijke inkoopbureaucratie ontstaan. Hierin gaan miljarden om, liggen juridische risico’s continu op de loer, en is een forse inhuur van externen nodig om processen in goede banen te leiden.

Onnodig om te zeggen dat een begrip als “wendbare overheid” op deze manier een zeker hallucinant karakter krijgt: de overheid is namelijk zo verweven in allerlei tijdrovende en kostbare procedures, dat enige vorm van flexibiliteit er veelal bij inschiet. De invoering van “agile” heeft hier geen verandering in gebracht. Hooguit heeft dit geleid tot een betere dialoog tussen business en IT. Beter en goedkoper is de software niet, en het is maar de vraag of doorlooptijden echt zo veel korter zijn geworden.

Softwarecode als strategisch kapitaal

Het wordt hoog tijd om de IT-koe binnen de overheid bij de horens te vatten door kritisch te kijken naar de omgang met en de totstandkoming van software(code). Door software(code) niet langer te benaderen als een hulpmiddel, maar als strategisch kapitaal, kan de overheid veel slagvaardiger opereren. Begrippen als “wendbare overheid” hoeven dan geen abstract ideaal te blijven, maar kunnen werkelijkheid worden.

Wat is hiervoor nodig?

Wij zien in ieder geval de noodzaak van de volgende drie concrete stappen:

1. Geef software(code) een duidelijke plek binnen de IT-governance. Naast functies als CISO, CDO en CTO is het logisch en inspirerend om te denken aan een Chief Software Officer (CSO). Deze rol kan richting geven aan zowel de aanpak van de bestaande legacy, als aan het verantwoord en innovatief inzetten van AI en nieuwe software.
2. Investeer in de relatie tussen wetgeving en IT. Er is inmiddels een begin gemaakt om professionals (waaronder wetgevingsjuristen) binnen de overheid op te leiden tot data-analist. Hierdoor is het mogelijk om straks wetgeving sneller in nieuwe software te vertalen, en eenvoudiger beheer in te richten.
3. Betrek de IT-sector meer. Nederland beschikt over een sterke en innovatieve IT-sector, die in staat is complexe uitdagingen aan te gaan. De kracht van de markt blijft nu vaak verscholen achter de eerder genoemde bureaucratie van het IT-procurement. Een meer open benadering werpt zijn vruchten af zowel voor de markt als de overheid.