Nederland scoort geruststellend hoog in de jaarlijkse corruptie-index. Toch is deze eeuw het beeld van de onkreukbare dienaar van het volk enigszins bezoedeld geraakt. Wordt er steeds meer gerommeld of komt de lat hoger te liggen?
Vanaf de ‘Bouwfraude’ speelt er met enige regelmaat een integriteitskwestie rond een ambtenaar of politicus op. Soms gaat het om fraude, zelfverrijking of schending van geheimhouding. Vaker nog zit het in die schemerzone van ‘smeren en fêteren’.
Recente affaires rond aanbestedingen zijn die met het Limburgse busvervoer en met nieuwe politiewapens. In ICT-kringen is er de ‘Ordina-affaire’. Het tv-programma Zembla suggereerde vorig jaar dat automatiseerder Ordina eigen personeel stimuleerde geheimhoudingsverplichtingen te negeren en zich grote moeite getroostte ambtenaren in de watten te leggen. Belangrijke troeven in dat spel waren het Ordina Open tennistoernooi en een Skybox in de Arena.
Succesvol aanbesteden valt niet mee, zeker als het om ICT gaat – de commissie-Elias bevestigde dat weer eens. Projectleiders, inkopers, juristen en aanbieders moeten manoeuvreren tussen regels, argwaan, complexiteit en onbegrip. ‘In kort bestek’ is een verzameling artikelen (gebundeld in iBestuur magazine nr 15 dat eind juni op de mat valt) waarin iBestuur een poging doet die aspecten te duiden, onder redactie van Ruud Leether en Peter van Schelven, beiden juridisch adviseurs met veel aanbestedingservaring. De artikelen gaan in op de ‘juridisering’, inkoopvoorwaarden, integriteit, Best Value Procurement, de nieuwe EU-richtlijnen, de agile aanpak en innovatie als voorwaarde.
Ordina investeerde aldus in het opbouwen van strategische contacten in de ambtenarij. Terwijl de reactie van betrokken ambtenaren er vaak een is dat bezoekjes aan dergelijke evenementen geen invloed hebben op hun handelen, wist Ordina wel beter: “Relaties die eenmaal komen gunnen je onmiddellijk meer business”, citeerde Zembla uit een interne e-mail van een Ordina-leidinggevende.
Verschuivende moraal?
Krijgt de Nederlandse ambtenaar slappere knieën, blijft er minder verborgen of komt de lat steeds hoger te liggen? Jan Willem Boissevain van ICT-leverancier Pegasystems houdt het op het laatste. “Klanten uitnodigen voor een golftoernooi of een nieuwjaarsconcert om te kunnen netwerken was tot voor kort normaal. Maar nu vinden we het niet integer en over een aantal jaren is het wellicht strafbaar.” Hij merkte bij zijn vorige werkgever (LogicaCMG) dat hoge ambtenaren op een gegeven moment wegbleven bij relatie-evenementen. “En daarmee nam het belang van het bedrijf om die bijeenkomsten te organiseren natuurlijk ook af.”
Wat Boissevain ziet als nuttig en eerzaam relatieonderhoud, beoordelen anderen geheel anders.
Hoogleraar bedrijfsethiek en integriteitsmanagement Muel Kaptein bijvoorbeeld: “Je kunt echt niet meer aankomen met het argument dat het bezoeken van dergelijke evenementen geen invloed op je besluiten heeft. Als je zo redeneert, kun je geschenken van elke waarde aannemen. Je hebt ook zoiets als onbewuste beïnvloeding. Dienaren van de publieke sector kun je al verwijten dat ze de schijn van beïnvloeding wekken.”
SP-Kamerlid Sharon Gesthuizen: “Je kunt als ambtenaar prima met leveranciers een dialoog opstarten en een kop koffie drinken. Je hoeft elkaar niet als vijand te zien. Maar je moet geen loopje nemen met de regels. De aanbestedingsregels zijn ervoor om iedereen een eerlijke kans te geven en om door marktwerking een faire prijs te bewerkstelligen. Bij Ordina was men met niks anders bezig dan die regels te ontlopen.”
Gedragscode
Wat een ambtenaar mag en niet mag, is mede vastgelegd in het Ambtenarenreglement (ARAR) en de ‘Modelgedragscode integriteit sector rijk’. Die laten ogenschijnlijk weinig ruimte voor interpretatie: uitstapjes mogen niet worden bekostigd door derden; een geschenk of dienst boven de 50 euro mag niet worden aanvaard.
Maar bezoekjes aan een golf clinic of een skybox worden kennelijk niet door iedereen als ‘geschenk’ herkend. En wat als een leverancier documentatie op een iPad toestuurt? Stuur je die dan terug?
Voor Kaptein zijn de regels duidelijk: dergelijke diensten vertegenwoordigen een aanzienlijke waarde; het is tegen de regels, niet functioneel en niet moreel te rechtvaardigen om die te aanvaarden. Punt.
Gesthuizen vraagt zich af of de rijksoverheid wel voldoende optreedt als bedrijven of ambtenaren integriteitsregels overtreden. “Ik ben op dat punt wel achterdochtig, gezien de ontwijkende antwoorden die minister Blok bij het Ordina-debat aan de Kamer gaf.”
Je hoeft elkaar niet als vijand te zien. Maar je moet geen loopje nemen met de regels
Integriteit moet volgens haar verankerd zijn in de organisatiecultuur. “Je moet elkaar aanspreken. Als organisatie moet je uitdragen wat hoort en wat niet wordt getolereerd.”
Kaptein: “Van een leidinggevende mag je meer integriteit verwachten dan van een gewone werknemer. Hij is ook verantwoordelijk voor het creëren van een werkomgeving waarin anderen integer handelen. Voor een politicus of ambtenaar geldt bovendien dat hij een voorbeeldfunctie heeft. Dat betekent niet dat voor hem de normen hoger liggen, maar wel dat de afwijking daarvan schadelijker is.”
Gesthuizen ziet ook voor de politiek een taak integriteit te bevorderen. Dat begint met het eigen handelen, maar ook via beleid: “We hebben al het Huis voor Klokkenluiders opgericht. Recent hebben we in de Kamer een motie aangenomen dat alle bevindingen van het BIT openbaar moeten worden. Hoe transparanter, hoe beter.”
Enorme juridisering
Volgens Boissevain kwamen de meeste integriteitsproblemen bij aanbestedingen voort uit het feit dat bepaalde bedrijven een informatievoorsprong hebben. Bijvoorbeeld omdat hun personeel al werkt bij de aanbestedende organisatie of dat die zelfs de aanbesteding mede opstelt. “Dat leidt natuurlijk snel tot onzuivere situaties.” Maar dat is volgens hem grotendeels verleden tijd. Hij constateert dat de overheid “enorm is geprofessionaliseerd”, zowel inhoudelijk als wat de inkoop betreft.
De keerzijde is de enorme juridisering van het aanbestedingsproces. Boissevain: “Als je ziet hoeveel juristen overheid en bedrijven nu inzetten… Daar gaat veel geld in rook op. Het paradoxale is dat aanbestedingen vaak een goede samenwerking belemmeren. Op het moment dat de aanbesteding in de markt wordt gezet, mag je niet meer met elkaar praten. Men schiet in een kramp. Het resultaat is dat de overheid vaak niet vraagt wat de markt kan leveren. Daar wordt de basis gelegd voor een mislukt project.”
“Als leverancier wil ik ten eerste precies weten wat de vraag is. Ten tweede wil ik de opdracht kunnen beïnvloeden door mijn ervaring en kennis in te brengen. Dat wordt gezien als iets wat niet zou deugen, maar dat is het natuurlijk wel. Als het maar transparant is en je geen partijen bij voorbaat uitsluit.”
Kaptein herkent de doorgeschoten regulering. “Het grootste gevaar daarvan is dat partijen zich er daarom niet meer aan gaan houden. Dat is de opstap naar niet-integer gedrag.”
Marktconsultaties voorafgaand aan de aanbesteding kunnen volgens hem een goede aanvulling zijn, mits transparant. “Misbruik ligt wel op de loer. Je moet als opdrachtgever je oren niet te veel naar één partij laten hangen.”
Dialoog
Er zijn diverse methodieken uitgeprobeerd om die kennis uit de markt beter te benutten voorafgaand of tijdens het aanbestedingsproces. Daartoe horen de Haalbaarheidstoets en de Concurrentiegerichte Dialoog. Boissevain is over beide niet erg enthousiast: “Die concurrentiegerichte dialoog is een heel kostbaar traject. Ik pleit meer voor dialoog voorafgaand aan de aanbesteding en vervolgens een functionele aanbesteding.”
Maar die Haalbaarheidstoets is toch al een dialoog aan de voorkant? Boissevain: “Dat zou die wel moeten zijn, maar in de praktijk wordt die weinig toegepast. En als die wordt ingezet, lijkt het de overheid vooral te doen om zich in te dekken: we hebben de markt toch geconsulteerd? Men maakt nooit transparant wat men ermee doet. Zoals het nu wordt gedaan vind ik meer dat er misbruik dan gebruik wordt gemaakt van de kennis van de markt.”
Hij hoopt vooral dat de juridisering wordt teruggedrongen. Maar hij schat die kans niet groot. Met elke affaire en elk onderzoek komen er meer regels en procedures.
Boissevain kan zijn borst natmaken: Gesthuizen wil namelijk meer weten van praktijken uit het verleden. Ze oppert dat er wellicht in vervolg op het parlementaire onderzoek ook nog een enquête nodig is, specifiek gericht op integriteitsvraagstukken. “We gaan ons daar als Kamer in ieder geval de komende maanden zeker in verdiepen.”
Wie wil weten wat anno 2015 wordt beschouwd als wel en niet integer handelen kan te rade gaan bij de gratis publicatie ‘Dienaren van het Volk: Over de macht van integriteit’ van Muel Kaptein (te downloaden op de site www.onderzoeksraadintegriteitoverheid.nl).
