Van het project KEI schijnt nog maar 5 procent klaar te zijn. Waarom dan niet gewoon stoppen, het gezichtsverlies nemen en bezien wat op de wederpartij kan worden verhaald?
Onze rechterlijke macht bestaat uit hoog gekwalificeerde professionals. Ze kan beschikken over een enorme know-how en vormt daarmee een bron van nieuwe inspirerende juridische ontwikkelingen. Door mijn werkzaamheden als plaatsvervanger mag ik al jaren in de keuken van de rechterlijke macht kijken en mijn indruk is ronduit positief: harde werkers, scherpe analytische denkers met oog voor detail en in staat tot juridische discussies op het scherpst van de snede. Waarom vertel ik dat?
Vorige week werd in diverse media melding gemaakt van de dreigende mislukking van het project Kwaliteit en Innovatie (KEI), onder andere bedoeld om het bestuurs- en burgerlijk procesrecht te digitaliseren. KEI, gestart eind 2012, had volgens de aanvankelijke planning dit jaar klaar moeten zijn. Die planning is echter diverse malen bijgesteld en inmiddels lijkt “op z’n vroegst 2020” al tamelijk optimistisch. Het oorspronkelijke budget van enkele miljoenen groeide navenant mee en is opgelopen tot ruim 200 miljoen terwijl, aldus recent de Centrale Ondernemingsraad (COR) van de Raad voor de rechtspraak, nog geen 5 procent van de opdracht klaar is. Een snelle blik op het Rijks-ICT dashboard, bedoeld om derden inzicht te geven in het verloop van IT-projecten, levert weinig nieuws op. De projectkosten worden nog altijd geschat op 79 miljoen terwijl de eigen veel hogere schatting van ruim 200 miljoen dateert van 2015! De toelichtingen bij de herijkingen, die weinig meer bevatten dan bekende excuses voor uitloop in tijd en kosten, zijn geschreven op de vermelde peildata en bevatten “dus gedateerde informatie.” De cijfers zijn bovendien vanaf 2016 niet meer geactualiseerd. KEI is volgens het dashboard gewoon een project “in uitvoering”, een kwalificatie waarvan we inmiddels weten dat die niet per definitie betekent dat het project op koers ligt. In het onderzoeksrapport grote ICT-projecten Ministerie van Veiligheid en Justitie 2016 staat evenmin veel bijzonders over KEI. De Rechtspraak is, aldus dat rapport, niet rapportageplichtig omdat ze geen onderdeel van de Rijksdienst is en evenmin een ZBO. Uit oogpunt van transparantie zou de Rechtspraak echter hebben besloten wel te rapporteren, maar het project KEI is daarbij niet betrokken.
Wie meer over het verloop van KEI wil weten zal de voortgangsrapportage van de Raad voor de rechtspraak van december 2017 moeten lezen. In dat 11 bladzijden omvattende epistel valt behalve veel lof voor alles wat bereikt is, te lezen “dat tegelijk niet verheeld mag worden dat het programma veel meer tijd kost dan voorzien.” Heeft de COR gelijk, een stevig eufemisme voor hoe KEI er anno 2018 bij staat. De Raad wijst er daarbij op dat “het werken met een langjarige planning al geruime tijd niet meer past bij het agile IT-ontwikkelproces.” Nu mag je, zou ik menen, van een opdrachtgever die kiest voor agile werken toch het besef verwachten dat die ontwikkelmethode zich slecht verhoudt met een strakke meerjarenplanning. Trouwens, agile werken veronderstelt ook een ruimhartig mandaat voor het team waarbinnen de eigenlijke opdrachtuitvoering plaatsvindt en dat zelf verantwoordelijk is voor het eindresultaat. Realistisch wellicht bij kleinere, minder ingrijpende ontwikkeltrajecten, maar niet bij een IT-project met een maatschappelijke en politieke impact als die van KEI. Daar wil de politieke en ambtelijke leiding begrijpelijk bovenop blijven zitten.
Terug naar de opening: hoe kan het wezen dat bij een project dat in zo’n professionele omgeving wordt uitgevoerd pas na zoveel jaar wordt geconstateerd dat “de digitalisering complexer blijkt dan verwacht” en dat wat nu fout dreigt te gaan alles te maken heeft met “een incomplete en te optimistische inschatting van de omvang van het werkpakket in 2014”? Beginnersfouten die, als de aansturing van KEI, zoals vooraf aangekondigd, inderdaad grotendeels aan de vakinhoudelijke deskundigen (de rechters) is overgelaten, dus door laatstgenoemden zijn gemaakt. Overigens als die fout bij de start de belangrijkste oorzaak is, welke toegevoegde waarde hebben de diverse tussentijdse onderzoeken (waarbij een onderzoek door het Bureau ICT Toetsing overigens ontbreekt) en reviews dan eigenlijk gehad?
Meer vragen rijzen bijvoorbeeld waarom destijds niet is gekozen voor “proven technology” en wie agile werken heeft voorgesteld en hoe dat met opdrachtgever is gecommuniceerd? En uiteraard of (en zo ja hoe en wanneer) opdrachtnemer op zijn prestaties, daaronder begrepen zijn informatieverstrekking, is aangesproken? Vragen die bij een professionele opdrachtgever voor de hand liggen maar evenzeer voortvloeien uit de vele “lessons learned” van de Commissie Elias.
Rest nog een andere belangrijke les die het verleden ons kan leren namelijk dat, als na zoveel jaar ploeteren inderdaad nog maar 5 procent van de opdracht is uitgevoerd, slechts één verstandige beslissing overblijft en dat is stoppen, je gezichtsverlies nemen en bezien wat mogelijk op de wederpartij kan worden verhaald. En dat los van de mogelijkheden en vooral onmogelijkheden om de opdracht nu nog wezenlijk te wijzigen zonder aanbestedingsrechtelijk in de gevarenzone te komen.
Triest, niet in de laatste plaats voor de belastingbetaler, maar het is niet anders.
Bijna twee jaar geleden schreven mr. Anja Dekhuijzen, prof. Dietz en ik een artikel en brandbrief aan de Eerste Kamercommissie voor Veiligheid en Justitie (V&J) met als boodschap “KEI-project alle seinen op rood” (https://www.agconnect.nl/artikel/kei-projectalleseinen-staan-op-rood).
Toen al waren de zorgen over KEI zijn niet mals en was ons advies dat de Eerste Kamer aan de noodrem diende te trekken. Betwijfeld werd – toen al – of de beoogde 40 procent kortere duur van procedures vanaf 2018 haalbaar zou zijn, bovenop de gerealiseerde bekorting in civiele zaken van 50 procent in de laatste 15 jaar. Onze rechtspraak doet het internationaal gezien bovendien al goed. Gezaghebbende rechters als Ahsmann en Hofhuis noemden de nieuwe taakstelling ‘niet realistisch’. In de zogeheten ‘Tegenlicht-enquête’ onder rechters kwam aan het licht dat van de 852 respondenten maar liefst 91 procent bezorgd is over de diverse voorgenomen bezuinigingen, zoals KEI.
Nu twee jaar later, lijkt het erop dat het ook een verstandige beslissing is hoorzittingen te hebben voor niet rapportageplichtige IT-projecten.
Dank Hans voor je interessante reactie. Ik heb jullie publicatie van februari 2016 er nog even bij gepakt en lees daarin o.a. dat een van de grote fouten die naar jullie oordeel zijn gemaakt is dat de Raad voor de Rechtspraak niet is begonnen met het reorganiseren en standaardiseren van de werkprocessen die met IT moeten worden ondersteund. In plaats daarvan zijn, schrijven jullie, twee ongelijksoortige onderwerpen nl. aanpassing van de procesregels en digitalisering van de rechtsgang volledig gekoppeld. Eerst je werkprocessen op orde brengen en pas daarna automatiseren was inderdaad een van de belangrijkste aanbevelingen van de commissie Elias. Het is helaas illustratief voor het tekort aan relevante kennis dat ook de Kamer de vele toen al bestaande zorgen over KEI en jullie profetische waarschuwingen voor een slechte afloop van dat IT-project, klaarblijkelijk niet serieus heeft genomen.