Samira Rafaela en Henri Rauch geven in een serie van drie artikelen een beeld van de stand van innovatie bij de Nederlandse ambtenaar. Hoe is het gesteld met diversiteit in de ambtelijke omgeving? Wat zijn de achtergronden die innovatie belemmeren waardoor de feiten zijn zoals ze zijn? En waar gloort de hoop: welke beleidsalternatieven heeft het ambtelijke apparaat om te zorgen voor verfrissing? In dit eerste deel beantwoorden ze de vraag of de ambtelijke staf een spiegel vormt van de bevolking.
Burgers krijgen de leiders die ze verdienen. En voor de ambtenaren – als vierde machtsfactor niet meer weg te denken uit onze maatschappij – geldt in zekere zin hetzelfde: burgers krijgen de ambtenaren die ze verdienen. Maar wat voor overheid wensen wij onze burgers toe? In elk geval één die dezelfde diversiteit en veelvormigheid kent als wij in onze maatschappij kennen. Is de Nederlandse overheid wel zo breed en veelkleurig als haar bevolking? Een beknopte verkenning geeft een beeld van de intrigerende werkelijkheid op dit vlak.
Kloof tussen bedrijfsleven en overheid is groot en wordt groter
De tijd dat veelbelovende mensen vanzelf een veelbelovende carrière bij de overheid kregen is voorbij. Niet alleen is er nauwelijks vraag naar nieuwe mensen bij de overheid, men probeert eerder van overtollig overheidspersoneel af te komen en er is nauwelijks sprake van “nieuw bloed”. Ook de aantrekkingskracht van de belofte is mager: welke baanbrekende opdrachten of onderzoeken wordt er nou feitelijk verwacht van overheidsdienaren? De nadruk ligt toch vooral op stabilisatie en de bestuurders zo onzichtbaar mogelijk verder helpen zonder vooral enige kleerscheuren te maken of zelfs op te vallen. Geen stimulerende omgeving waarin ‘toppertjes’ mogen floreren en graag in dienst willen komen. De uitdaging ontbreekt al vrij kort na de start. En de toppertjes die wel binnen zijn kunnen zich meestal niet verder ontplooien of doorgroeien. En dat valt op in alle verhalen, getuigenissen van ambtenaren maar ook bijvoorbeeld in de advertenties. De zogenaamde “anciënniteit” speelt ook nog een belangrijke rol in het ambtelijk apparaat, het effect is dat zelden jonge mensen – ook al getuigen zij van excellente eigenschappen – op invloedrijke posities komen. Dit ondanks trainee programma’s die wel helpen om geschikte jonge mensen binnen te halen maar niet om ze te houden. Zijn de verhoudingen vastgeroest?
Er is wel enige toename van werknemers met andere achtergronden en vrouwen geweest maar die is niet effectief. Wat is er over van de gewenste diversiteit uit de oorspronkelijke plannen? Geeft het overheidsapparaat nog een getrouw beeld van de maatschappij? Voor ondernemende mensen is er vaak geen plaats bij de overheid, een belangrijk deel van de populatie krijgt daarmee geen kans. Minderheden worden typisch waargenomen in de randgebieden en bij ondersteunende functies. En voor de creatieve (vaak ook jonge) ambtenaren wordt onvoldoende gezorgd. Juist ten aanzien van de groepen die kleuring kunnen geven is er dus onvoldoende effectief beleid. Diegenen die wel tot de doelgroep behoren ontmoeten onvoldoende binding met de heersende cultuur onder ambtenaren of willen zich hier niet mee associëren. Overigens maakt het bedrijfsleven in beide gevallen wel dankbaar gebruik van deze mensen.
Geen gebrek aan doelen bij personeelsbeleid
Wanneer het gaat om het overheidspersoneel is er echter geen gebrek aan beleidsplannen en indrukwekkende pogingen tot verandering. Om een kader te bieden voor onze pluriforme samenleving is er in het verleden sprake geweest van diversiteitsbeleid bij de overheid. Daarbij ging het er meestal om de samenstelling van personeel te relateren aan de samenstelling van de bevolking. Achterliggend idee was dat de diversiteit in onze Nederlandse samenleving feitelijk een goudmijn is. Door bij de inrichting van onze instituties die goudmijn te benutten leveren wij overheden die beter tegemoet komen aan de behoeften in onze samenleving. Dit is natuurlijk een mooi ideaal en het heeft jarenlang opgeld gedaan in diverse vernieuwingsprogramma’s bij overheden. Maar sinds enkele jaren zijn de bezuinigingsdoelstellingen meer op de voorgrond komen te liggen, zo ook bijvoorbeeld de Compacte Rijksdienst. Deze operaties zijn in eerste instantie op efficiency gericht en pogen meer eenvormigheid en lijn te brengen in het wijdvertakte ambtenarenapparaat. Dan gaat het er om bijvoorbeeld minder soorten functieprofielen te hebben en soortgelijke activiteiten onder te brengen in soortgelijke organisaties. Het ambtenarenapparaat moet kleiner en daarbij worden eerdere doelen zoals diversiteit weer ondergeschikt aan gemaakt. En dat terwijl bezuiniging en diversiteit elkaar niet hoeven dwars te liggen. Het is niet uit te sluiten dat er in de komende tijd gezien het aangekondigde einde van de crisis weer een nieuw fenomeen de overhand krijgt bij het personeelsbeleid, misschien wel de integriteit van de ambtenaar of anders zijn flexibiliteit…
‘Maakbaarheid’ houdt ons nog steeds in haar macht
Hoe zijn we feitelijk beland waar wij nu zijn? Deze vraag is niet zo makkelijk te beantwoorden. Feit is wel dat het personeelsbeleid bij de overheid jarenlang geen cruciale rol heeft gespeeld, het is pas sinds korte tijd dat er weer nagedacht wordt over nieuw beleid op dit gebied. Daarbij realiseert men zich steeds meer dat niet alles maakbaar is: aannamebeleid is niet in percentages allochtonen te vatten. Positief discrimineren bij aanname helpt niet, integendeel. Gelijke kansen blijken op die manier juist de verschillen te gaan accentueren. Dat roept de vraag op: wat werkt dan wel?
Veel beter lijkt het ons om uit te gaan van de natuurlijke “integratiemachine” die Nederland is. Ook is het zaak te zorgen voor voldoende belangstelling vanuit alle bevolkingsgroepen bij de instroom van opleidingen. Dit kan uiteindelijk leiden tot meer instroom van meer diversiteit bij de overheid. Wat ook werkt is meer minderheden in te zetten in de leidinggevende functies, hier ontbreekt het nog ernstig aan bij de overheid. De vraag is wel hoe dit getriggerd kan worden anders dan met positieve discriminatie: een mooie opgave voor de directie overheidspersoneel en voor de ABD wanneer het gaat om topmanagement. De praktijk elders leert dat een gemengd management een omgeving levert die beter tegemoet komt aan mensen met bredere behoeften: een soort ‘self fulfilling prophecy’ dus. Al deze maatregelen helpen om een meer evenwichtig ambtenarenapparaat te ontwikkelen die daarmee ook de kloof tussen burger en politiek beter weet te dichten. Dit is ongetwijfeld in het voordeel van het openbaar bestuur als geheel.
Conclusie
Wat opvalt is dat het personeelsbeleid bij overheden vaak gericht is op relatief korte termijnbeleid, meestal niet langer dan dit ene kabinet. Dat bevordert geen kleuring en veelvormigheid van het ambtelijk apparaat, daarmee gaat het ambtelijk apparaat nog meer afwijken van haar burgers en dat is in het nadeel van allen. De verkenning laat zien dat de Nederlandse overheid niet zo veelkleurig is als haar bevolking: zonde van dat menselijke kapitaal. Wat helpt is om de diversiteit van het ambtelijke apparaat als zodanig op de agenda te zetten en daar te laten staan totdat er effectieve verbetering op dit punt wordt geboekt. Ook kan meteen al gezocht worden naar wegen om meer diversiteit in de leiding van de ambtelijke dienst aan te brengen.
Helemaal eens met dit artikel en dat een gemengd management het goede voorbeeld geeft.