Dat leveranciers in de gemeentelijke IT-markt als boeman worden bestempeld is onterecht. Want elke relatie kent meerdere partijen, waarin iedereen zijn rol sterk moet invullen. Daarom is het verbeteren van leveranciersmanagement en het versterken van het opdrachtgeverschap van gemeenten een belangrijk onderdeel van de Digitale Agenda 2020.
Willem Zwijgers, unitleider Equalit: “De slagkracht van gemeenten neemt enorm toe als ze software makkelijker kunnen koppelen.”
Het goed invullen van leveranciersmanagement en opdrachtgeverschap loont, zo wordt duidelijk uit het verhaal van Equalit, het ICT-shared service center voor elf organisaties (gemeenten en samenwerkingsverbanden) in West-Brabant. Unitleider Willem Zwijgers: “We bundelen de vraag van onze elf deelnemers, managen die vraag en kunnen door onze omvang investeren in het opbouwen van expertise. Daardoor hebben we meer slagkracht en een grotere inkoopkracht. We ontwikkelen zelf geen software, maar kopen het samen met onze deelnemers in. Zoals een centraal gegevensmagazijn, waar we nu mee bezig zijn. Dat is een complex product om in te richten.” In dit gegevensmagazijn wil Equalit uiteindelijk alle gegevens bundelen die nodig zijn voor de werkprocessen van haar deelnemers.
“We zijn begonnen met het toegankelijk maken van gegevens uit de BRP, BAG en WOZ. Meerdere applicaties gebruiken die gegevens inmiddels. Het uiteindelijke doel van zo’n gegevensmagazijn is dat je bijvoorbeeld alle informatie over een wijk op een kaart kunt laten zien, zodat gemeenten dit voor hun beleid kunnen gebruiken.” Equalit heeft gemerkt dat door de professionalisering van hun opdrachtgeverschap hun vraagstelling aan de markt “completer en professioneler” is geworden. Anita Potters, informatiearchitect bij Equalit: “We zijn daardoor een betere gesprekspartner voor de leveranciers, krijgen betere contracten en prijzen dan onze deelnemers voorheen afzonderlijk realiseerden.” Leveranciers profiteren daar ook van, zegt ze: “Ze stemmen hun roadmaps voor productontwikkeling nu af op onze input en die van andere shared service centra van gemeenten.”
Samen werken aan de Digitale Agenda 2020
In juni 2015 gaven de leden van de VNG groen licht voor de Digitale Agenda 2020. Drie ambities werden geformuleerd: de overheid staat open en transparant in de participatiesamenleving, werken als één efficiënte overheid en massaal digitaal – maatwerk lokaal. Gemeenten en hun partners, zoals uitvoeringsorganisaties, zijn met ondersteuning van VNG/KING samen bezig om deze ambities te realiseren. In deze serie artikelen geeft VNG/KING een beeld van wat er speelt.
Migraine over standaarden
Het goed inrichten van opdrachtgeverschap en leveranciersmanagement is een verantwoordelijkheid van gemeenten of samenwerkingsverbanden. Op landelijk niveau blijft het nodig om verder te werken aan standaardisering, benadrukken ze bij Equalit. Zwijgers: “Dat standaarden niet voldoende werken is onze voortdurende migraine. We hechten heel veel belang aan de inspanningen van VNG/KING om met leveranciers standaarden af te spreken, want de slagkracht van gemeenten neemt enorm toe als ze software makkelijker kunnen koppelen.” Ondanks de al geleverde inspanningen werken veel koppelingen nog onvoldoende, zegt hij: “VNG/KING zou er nog strenger op mogen zijn en leveranciers moeten laten stoppen met het gebruik van dialecten in hun eigen systemen, dialecten die het moeilijk maken om gegevens uit te wisselen.”
Dat het leggen van koppelingen gemeenten hoofdpijn bezorgt is iets dat de gemeente Best kan onderschrijven. Deze gemeente wilde haar processen moderniseren en verbeteren en zoveel mogelijk automatisch via haar zaaksysteem laten verlopen. Dat lukte, maar de inspanningen en investeringen wogen niet op tegen de winst van de efficiëntere processen en dienstverlening. “Artikelen over digitalisering bij gemeenten gaan vaak over de successen. Ik denk dat het goed is als gemeenten ook de minder succesvolle verhalen delen. Met name over de afweging die je moet maken tussen wat je wilt investeren en wat het uiteindelijk voor je inwoners oplevert,” zegt Magda Klomp, I&A manager bij de gemeente.
IT wordt steeds complexer
Het verhaal van Best geeft een inkijkje in de gemeentelijke praktijk, waarin elke gemeente met talloze softwarepakketten en bijbehorende leveranciers werkt – gemiddeld werkt een gemeente met honderd verschillende softwarepakketten. Door de digitalisering van de dienstverlening en de daaronder liggende gemeentelijke werkprocessen wordt die IT steeds belangrijker. En complexer. Zo is het nodig om systemen met elkaar te verbinden, om automatische gegevensuitwisseling mogelijk te maken. Best wilde zoveel mogelijk processen automatisch via haar zaaksysteem laten verlopen. “We kozen binnen ons informatiebeleid voor de GEMMA-architectuur. Met de bedoeling om onze processen te moderniseren en te verbeteren. Daar schaften we applicaties voor aan, zoals een zaaksysteem.”
Laten we ook de minder succesvolle verhalen delen
Het lukte in eerste instantie echter niet om het zaaksysteem te koppelen met de applicaties die de gemeente gebruikt. Met ondersteuning vanuit VNG/KING begon Best vervolgens aan een proef met de verlening van de evenementenvergunning via het zaaksysteem. Daarvoor moest men koppelen met software van zeven verschillende leveranciers. Klomp: “We zijn er een jaar mee bezig geweest en kregen het draaiende. Maar de inspanning die we ervoor moesten leveren woog niet op tegen de winst van de digitalisering van dit proces. Het beheer van alle gelegde koppelingen is dermate ingewikkeld en daarmee kostbaar dat we deze investering maatschappelijk niet verantwoord vonden.” Frans Swiers, informatiemanager gemeente Best: “De leveranciers waren er niet klaar voor, zij moesten hun producten updaten om dit te kunnen doen. Ook onze IT-omgeving moest worden gemoderniseerd om dit mogelijk te maken. De standaarden bleken niet zo standaard dat koppelen gemakkelijk ging. Het zaaksysteem bleek bovendien niet alle functionaliteit te bieden die wij nodig hadden. Kortom: integrale zaakafhandeling bleek voor ons een stap te ver.” De gemeente besloot voorjaar 2015 de ambitie te laten varen om alle processen via het zaaksysteem af te handelen.
Pleidooi voor landelijk ontwikkelen
Misschien waren de ambities in Best te hoog, zeggen Klomp en Swiers nu. Klomp: “We liepen voorop en hebben geconcludeerd dat we op dit vlak geen ontwikkelaar of innovator konden zijn. We hebben besloten dat we nu ontwikkelingen meer afwachten en slim zullen volgen. Maar dat betekent wel dat we qua ambities in zaakgericht werken sinds voorjaar 2015 stil staan. En dat vinden we erg jammer, want we hadden graag al onze processen in het zaaksysteem ondergebracht, zodat we volledig geautomatiseerd konden werken met bijvoorbeeld vooringevulde formulieren.” De gemeente werkt momenteel aan een nieuwe dienstverleningsvisie en zal die vertalen naar haar automatiseringsbeleid.
“Dat zal ons meer een kapstok geven bij de inrichting van ons IT-landschap, die kapstok missen we nu. We werken nu met software per onderdeel en de digitalisering van onze processen verloopt naargelang de mogelijkheden die we in onze architectuur hebben. Er ontstaat zo echter wel een wildgroei aan oplossingen en dat is niet zo gewenst,” zegt Swiers. Overzicht, maar vooral landelijke afstemming is volgens hen dan ook hard nodig. Klomp: “Als je ziet wat de aanschaf en het onderhoud van software ons kost, dan is dat eigenlijk te gek. Als gemeente kunnen we dit niet volhouden. Eigenlijk zou er landelijk software ontwikkeld moeten worden voor alle gemeenten. Onze wethouder Peet van de Loo wil daarom binnen de VNG de discussie over de basisgemeente opnieuw voeren.”
De revival van de basisgemeente
Het idee van de basisgemeente lijkt nieuw leven ingeblazen te worden nu gemeenten meer willen samenwerken. VNG/KING is een verkenning gestart naar de mogelijkheden om gemeentelijke ICT-voorzieningen meer collectief te organiseren (GGI, Gemeenschappelijke Gemeentelijke Informatievoorzieningen). Verder blijft ze focussen op het verder standaardiseren van de gemeentelijke softwaremarkt. Daar is VNG/KING vanaf haar start vijf jaar geleden mee bezig. Men maakt afspraken met leveranciers over de standaardisering van hun producten, zodat gegevensuitwisseling tussen systemen gemakkelijker wordt. Afspraken hierover zijn vastgelegd in een nieuw leveranciersconvenant, dat inmiddels door de meeste leveranciers is ondertekend.
Als je ziet wat de aanschaf en het onderhoud van software ons kost, dan is dat eigenlijk te gek
Daarnaast ondersteunt VNG/KING gemeenten met onder meer de Softwarecatalogus en de Monitor Digitale Dienstverlening, waarmee gemeenten hun leveranciersmanagement en opdrachtgeverschap beter kunnen invullen. Want die twee gaan hand in hand: hoe een gemeente omgaat met haar leveranciers heeft alles te maken met hoe ze haar rol als opdrachtgever invult. Een goed opdrachtgever zijn begint met een overzicht van wat je als gemeente in huis hebt. Arjen Gerritsen, burgemeester van De Bilt en lid van de VNG-commissie Dienstverlening en Informatiebeleid: “Gemeenten zijn opdrachtgever op tal van vlakken en weten dat doorgaans goed in te vullen. Als ze een schilder nodig hebben, dan weten ze precies wat het mag kosten, welke kleur de verf moet zijn en hoe lang de klus mag duren. Maar als het om IT gaat, dan is die kennis veel minder ontwikkeld.” De Monitor Digitale Dienstverlening kan hierbij helpen, omdat deze gemeenten een beeld geeft waar ze staan qua IT en dienstverlening, dit vergelijkt met het landelijk gemiddelde en tips geeft hoe ze dit kunnen verbeteren. Het overzicht komt onder meer uit de Softwarecatalogus, waarin gemeenten zelf aangeven hoe hun IT-landschap eruitziet.
Gemeentelijk softwarebedrijf?
Als gemeenten met dit inzicht aan de slag gaan, dan kunnen ze hun rol als opdrachtgever goed invullen en een goede gesprekspartner zijn van leveranciers. Gerritsen: “Er zijn gemeenten die zelf een softwarebedrijf beginnen om hun eigen applicaties te maken. Dat is een manier, maar ik denk dat het gemakkelijker en goedkoper is om je opdrachtgeverschap goed te ontwikkelen en je vraag professioneel in de markt te zetten.” Hij noemt in dit kader ook de Softwarecatalogus als een goed instrument om inzicht te krijgen. “Die laat zien wat er op de gemeentelijke markt geboden wordt, waardoor je je als gemeente kunt afvragen wat je zelf in huis hebt en wat je echt nodig hebt. Het maakt je bewuster als klant en dat is heel belangrijk voor het vormgeven van je opdrachtgeverschap.” Hij is er van overtuigd dat dit ook voor leveranciers van belang is, iets wat onder meer Equalit met hun ervaring onderschrijft. Gerritsen: “Leveranciers worden nogal eens in de hoek van de boeman gezet en dat is onterecht. Leveranciers zijn gebaat bij opdrachtgevers die weten wat ze willen en bij gemeenten die samenwerken op het gebied van bijvoorbeeld standaarden, omdat dat producten kwalitatief beter en robuuster maakt.”
Interessant verhaal. Een zin die opviel is de opmerking van Frans Swiers van de gemeente Best: ‘Eigenlijk zou er landelijk software ontwikkeld moeten worden voor alle gemeenten’. Hele goede opmerking. Natuurlijk zou dat moeten in plaats van iedere gemeente aan te laten rommelen, met het onvermijdelijke bureaucratische en geldverslindende aanbesteden met halfbakken oplossingen als resultaat. Ik denk dat je een hoop geld kan besparen als gemeenten het heft in eigen hand nemen. Zou de overheid meer moeten doen, zelf technische en inhoudelijke verantwoordelijkheid nemen bij het bouwen van software. In plaats maar alles over de schutting te gooien. Wanneer gaat het muntje eens vallen?