In de zomer van 2014 zette minister Plasterk Digicommissaris Bas Eenhoorn aan het werk om de in het NUP-moeras vastgelopen digitale overheid vlot te trekken en gaf hem vier jaar. Na tweeënhalf jaar stelde hij een commissie in die Eenhoorn de maat moest nemen. Oordeel: er is best wat verbeterd, maar falen overheerst.
“Het arrangement van de Digicommissaris heeft bij lagere overheden behoorlijk draagvlak, maar mist dat op landelijk niveau.”
In haar rapport De Digidelta: samen versnellen signaleert de evaluatiecommissie enkele positieve zaken die Eenhoorn ten behoeve van de Generieke Digitale Infrastructuur (GDI) tot stand heeft weten te brengen. Zo heeft hij ‘in opzet een governancestructuur gerealiseerd met een sluitend geheel’. Het interbestuurlijke karakter daarvan geldt als ‘belangrijke winst’. Medeoverheden waarderen dat positief. Ook heeft zijn vele werk aan het financiële kader van de digitale overheid de oplossing van een incidenteel tekort opgeleverd plus een onlangs vastgesteld structureel bekostigingsmodel, gebaseerd op doorbelasting van kosten. Verder is er nu wetgeving voor elektronisch berichtenverkeer. En Eenhoorn heeft bij gemeenten, provincies en waterschappen ‘draagvlak voor het arrangement van de Digicommissaris’ gerealiseerd, door de commissie getaxeerd als ‘behoorlijk’. Er zitten evenwel twee kanten aan: onder decentrale overheden is kritiek, ‘maar per saldo overheerst een positief gevoel’.
De commissie bestond uit Peter Veld (consultant bij ABDTOPConsult, onderdeel van de onder BZK ressorterende Algemene Bestuursdienst), Albert Meijer (Utrechts hoogleraar publieke innovatie) en Maarten Schurink (SVB-bestuursvoorzitter). Vrijwel elk positief oordeel laten zij prompt volgen door ‘echter’, ‘maar’ of ‘daartegenover staat […]’.
Eenhoorn mag dan wel in opzet een governancestructuur hebben opgezet, in de praktijk werd die governance ernstig gehinderd door ‘weerbarstige patronen’. Zo was de startpositie ongunstig en de samenhang gebrekkig, wat leidde tot onderling wantrouwen en verzuurde verhoudingen. Er werd vooral gesproken over governance en geld, terwijl de inhoud naar de achtergrond verdween. Een deel van de betrokken partijen, de ‘regieraden’, voelde zich niet benut. Ander weerbarstig patroon: nog altijd voortdurende ‘beleidsconcurrentie’, zowel tussen het Bureau Digicommissaris en BZK als tussen BZK en EZ. Verder was bij partijen ‘te weinig binding met de Digicommissaris’. Diens positie raakte verzwakt doordat ze uiteindelijk hun eigen weg gingen.
Financiering
Andere relativering betreft het vele werk dat de Digicommissaris heeft verricht ten behoeve van de financiering. Dat kostte veel tijd, waardoor de doorontwikkeling van de digitale overheid is vertraagd. Daarbij komt dat het structurele bekostigingsmodel niets regelt voor doorontwikkeling en toepassing van reeds werkende innovaties. Logius wordt door ‘velen’ niet gezien als een stabiele en voorspelbare organisatie, maar moet dat wel worden om haar rol als ‘fabriek’ van de digitale overheid waar te maken. Voor het kostenplaatje voor die groei naar volwassenheid was ook te weinig attentie. Veld, Meijer en Schurink stellen: “Al met al is de financiering te laat en onvolledig gerealiseerd.”
Als ze vervolgens een lichtpuntje zien, namelijk dat Eenhoorn na jaren een doorbraak forceerde voor de financiering van bestaande voorzieningen, laten ze dat onmiddellijk volgen door: “Daartegenover staat dat nog steeds niet scherp is wat nu de inhoudelijke reikwijdte van de generieke digitale infrastructuur zou moeten zijn. Dat heeft de doorontwikkeling van de GDI vertraagd.” Ze wijzen voorts nog op het risico dat doorbelasten van onderdelen van de GDI de doorontwikkeling ook in de toekomst kan stagneren.
Een Wet Elektronisch berichtenverkeer is mooi, maar brede wetgeving voor de GDI is er nog niet. Er is verdeeldheid over de scope van die wet. Het ontbreken van een wettelijke basis betekent onzekerheid over ‘de hoekstenen van de digitale infrastructuur’. De aansluiting van voorzieningen en diensten daarop kan daaronder gaan lijden.
Departementen zijn zo kritisch dat ze ‘geen toekomst voor de Digicommissaris’ zien.
Ook het ontstane draagvlak bij lagere overheden is fraai, maar voor het landelijke niveau ligt het geheel anders. Departementen zijn zo kritisch dat ze ‘geen toekomst voor de Digicommissaris’ zien. Ze laken ook de verdeling van de verantwoordelijkheid voor de digitale overheid voor burgers en bedrijven over BZK en EZ. Die scheiding is ‘kunstmatig’. Uitvoeringsorganisaties, door de commissie omschreven als ‘van oudsher de motor achter de digitale voorzieningen’, laten Eenhoorn ook vallen. “Zij begonnen enthousiast met hun werk onder de Digicommissaris, maar verloren gaandeweg hun aansluiting en daarmee hun motivatie.”
Een enerzijds/anderzijds-conclusie levert verder de huidige staat van de digitale overheid op. Beschikbaarheid en volwassenheid van de GDI zijn ‘flink gegroeid’, waardoor de staat van de digitale overheid ‘behoorlijk’ mag heten, maar de evaluatiecommissie ziet drie ‘beperkingen’ die kunnen leiden tot stagnatie en continuïteitsrisico’s. De opzet ontbeert voldoende samenhang. GDI-onderdelen zijn ad hoc voortgebouwd op bestaande voorzieningen van een enkele uitvoeringsorganisatie. Ook bleven kwaliteit en veiligheid onderbelicht. Derde beperking: onvoldoende aandacht voor de verbinding tussen de infrastructuur en de daardoor te faciliteren diensten en mogelijkheden tot handhaving.
Dan stelt de commissie nog dat iedereen die zij raadpleegde, zei ‘dat de kennis over de digitale overheid op alle niveaus tekortschiet’. Waar nog wel wat kennis was, werd die onbenut gelaten. En Eenhoorn heeft het gedaan: “De Digicommissaris heeft hierin geen verandering kunnen brengen.”
Fundamenteel anders
Plasterk stelde de commissie half januari in met de opdracht ‘evalueer de Digicommissaris en geef hierbij een advies over het beleid, de besturing en de inbedding van de digitale overheid in de volgende kabinetsperiode’. Hij wenste uiterlijk eind maart resultaat. Binnen die planning kwam het topconsulttrio daarmee: het moet fundamenteel anders.
Na het te weinig opleverende NUP (2008: Nationaal UitvoeringsProgramma Dienstverlening en e-Overheid), het dito implementatievervolg i-NUP (2011) en de tekortschietende NCDO (2014: Nationaal Commissaris Digitale Overheid) moet nu het tij gekeerd en ‘twee keer dezelfde fout’ vermeden, en dienen bakens te worden verzet.
Het vermijden van meervoudig fouten maken slaat op de financiering. Niet alles laat zich doorbelasten. Naast middelen die wel uit doorbelasting komen, zijn andere middelen nodig voor doorontwikkeling, innovatie, experimenten, beveiliging en volwassenwording van Logius als GDI-centrale. Die middelen kunnen uit de opbrengst komen van efficiencytaakstellingen voor betrokken overheden en uitvoeringsorganisaties en moeten niet als bezuiniging worden geboekt, maar in een fonds gestort. De fysieke infrastructuur mag hier als voorbeeld dienen, ook voor wettelijke verankering in een GDI-wet.
Doorgaan op de ingeslagen weg heeft dus een groot afbreukrisico.
De governance moet worden herzien en het draagvlak verbreed, maar hoe, daar kwam de commissie niet uit. Het arrangement van de Digicommissaris heeft bij lagere overheden behoorlijk draagvlak, maar mist dat op landelijk niveau. Doorgaan op de ingeslagen weg heeft dus een groot afbreukrisico. Gevoerde gesprekken leverden alternatieven op, maar geen overeenstemming daarover. Daarom laat de commissie het bij enkele randvoorwaarden, waaronder één verantwoordelijk bewindspersoon en opheffing van beleidsconcurrentie door de vorming van ‘één hoogwaardig ambtelijk apparaat, eventueel een programmaorganisatie met expertise uit de hele overheid’. Nog een randvoorwaarde: “Geef meer ruimte aan de uitvoerders van de rijksoverheid en medeoverheden. Zij beschikken over kennis van én het primaire proces, én de ICT én de andere voorzieningen die daarvoor nodig zijn. Beleg bij hen alle uitvoeringsprocessen. Denk niet te snel dat iets ‘beleid’ is of ‘politiek’. Benut de kennis van de ander.”
En last but not least: omdat ‘veel partijen’ geen stip op de horizon zien bepleit de commissie ‘een richtinggevende visie’.
De kritiek van de commissie is volledig onzinnig en dat is niet een oordeel dat ik gemakkelijk gebruik. De geconstateerde problemen zijn voor een belangrijk deel inhoudelijk juist maar waren voor de Digicommisaris niet oplosbaar omdat hij daarvoor niet de bevoegdheid en de middelen had. En het betreft hier toch een evaluatie van de Digicommissaris? In feite is de evaluatie een kritiek op de rijksoverheid zelf die nog steeds geen centrale sturing wil op het generieke informatiebeleid. De afzwakking van het wetsvoorstel GDI, onder druk van de departementen,is wat dat betreft illustratief.
En die “richtinggevende visie”, die de commissie bepleit, is er al jaren. Het probleem is alleen de uitvoering daarvan die door “veel partijen”, vooral vanuit de rijksoverheid, al lang vanuit verkeerde overwegingen van autonomie wordt gefrustreerd. En de GDI is er niet voor die “vele partijen” maar voor de burgers en bedrijven. Heeft deze commissie die ook bij de evaluatie betrokken? De drie leden van de commissie moeten zich schamen voor zo’n slecht advies dat alleen de verouderde Haagse werkelijkheid verdedigt.
Wat een schande. Als er geen Digicommissaris was geweest had er bijna helemaal geen voortgang gezeten in de digitale overheid. De kritiek was terecht dat er te veel over geld werd gesproken in plaats van te doen … maar aan wie lag dat? Juist, niet aan bureau Digicommissaris, maar aan al die ministeries die hun verantwoordelijkheid niet wilden (of nog steeds willen?) afstaan en feitelijk zelf onvoldoende bijdrage (zo wel inhoudelijk als qua financiën) leverden.
Samenwerken moet in alle lagen van de overheid. En de Digicommissaris gaf het goede voorbeeld. En het voorstel van de Digicommissaris om één verantwoordelijk minister (met doorzettingsmacht en geld) aan te stellen wordt door gemeenten toegejuicht. Dan kunnen we meters gaan maken. Wij helpen mee met visievorming en realisatie! Weg met de verkokering!