De Generieke Digitale Infrastructuur legt de basis voor de digitale dienstverlening van de overheid, maar in die term zit een denkfout: generiek. Dat klinkt als standaard, eenvormig en bruikbaar in elke situatie. Het heeft ook iets van ‘maakbaar’, centraal regelen en ‘one size fits all’ in zich. In een technische abstractie allemaal correct. Helaas is de realiteit weerbarstiger. Dit uit zich in talloze discussies over zeggenschap en financiën, in plaats van het genereren van maximaal nut uit de voorziening voor alle betrokkenen vanuit een gezond eigenbelang.
In het domein van de digitale overheid gaat het idee rond om als oplossing voor het komend kabinet toe te werken naar één portefeuillehouder voor ICT binnen het Rijk. Een minister misschien wel. Dat zou een goede zaak zijn voor de eenvormigheid ten aanzien van ICT-beleid over de beleidskolommen heen. Het gaat dan om het effect van (overheids-)ICT op de samenleving. Een macroperspectief, maar het lost naar onze mening een aantal problemen niet op die gaan over het gezamenlijk gebruik van generieke voorzieningen binnen de overheid zelf. Sterker nog, vermenging van het macroperspectief met het microperspectief, dat gaat over dagelijkse bedrijfsvoering en continuïteit van ICT-voorzieningen, levert vooral problemen op. Bovendien introduceert het een houding van: ‘Hij/zij die betaalt, bepaalt, maar is meteen ook (eind)verantwoordelijk’. Wellicht dat meer nadruk op gezamenlijkheid daarom een goede aanvulling is. Een Gezamenlijke Digitale Infrastructuur…
Gezamenlijk gebruik van voorzieningen
De introductie van de mogelijkheden van ICT heeft binnen de overheid de laatste jaren geleid tot digitalisering van veel processen. Deels om betere dienstverlening te realiseren en toch ook vooral om meer efficiëntie te creëren. Voor beide doelen heeft het denken in standaarden en hergebruik van resources de boventoon. Het is theoretisch eenvoudig systemen aan elkaar te koppelen om informatie overal beschikbaar te hebben. Standaardsystemen kunnen makkelijk veel gestandaardiseerde taken uitvoeren, dus waarom zou je machinerie en software niet met elkaar delen? Dat lijkt vanuit efficiëntie logisch en ICT maakt dat mogelijk.
Deze beloften moeten wel waargemaakt worden in een omgeving waarin verantwoordelijkheden en budgetten traditioneel in kolommen georganiseerd zijn. Dan hebben we het nog niet eens over zaken als ‘legacy’ en strijd tussen de ‘beste oplossingen’, die ook zo hun invloed hebben. Toch is het de moeite waard om de beloften van ICT te proberen te benutten. De vraag is welke ‘niet-technische problematiek’ we dan te overwinnen hebben? Terugkijkend op vijftien tot twintig jaar ervaringen binnen de elektronische overheid komt dan een aantal zaken telkens terug. Dat zijn:
Kosten en risico’s versus baten: Aan een gedeeld systeem of infrastructuur zijn kosten verbonden. Dat geldt voor beheer en exploitatie en voor investeringen voor vernieuwing en nieuwe functionaliteiten. De baten van deze kosten zullen nooit evenredig over de deelnemers verdeeld zijn. Dit introduceert meteen de discussie: wie wat moet betalen en waarom. Tel daarbij op het strakke proces van begroten binnen het Rijk en je kan de focus van de discussie voorspellen. Dat geldt ook voor de investeringsrisico’s. Het kan immers handig zijn andere deelnemers de kooltjes uit het vuur te laten halen.
Afhankelijkheid: Over risico’s gesproken. Het samen delen van voorzieningen introduceert afhankelijkheden. Je hebt rekening te houden met de andere deelnemers. Bovendien zit er een ‘vreemd’ element in je productieketen, waar je geen directe controle over hebt. Plotseling is het niet meer alleen aan de proceseigenaar zelf om te besluiten wat er moet gebeuren bij het optreden van verstoringen. Het is geen simpel één-op-één contract met een private leverancier meer. Dat je kan opzeggen. Of die je bij slecht presteren voor de rechter kan slepen. Standaard roept dit een neiging op om de risico’s te minimaliseren die gepaard gaan met gebruik van centrale voorzieningen.
Verantwoordelijkheid: Dat afdekken kan door duidelijk te maken dat eigenaarschap en dus verantwoordelijkheid bij een ander ligt. Ook dit leidt tot discussies en fijnslijperij. Daarnaast is het vaak wijs om ‘fall-back’ voorzieningen aan te houden, of te ontwikkelen. De primaire verantwoordelijkheid voor het dienstverleningsproces wijzigt immers niet en met wijzen naar een ander zijn je problemen niet opgelost. Het is duidelijk dat dit in het algemeen niet direct bijdraagt aan de doelstellingen van efficiëntie en betere dienstverlening.
GDI en Logius
Ook in de GDI zijn bovengenoemde fenomenen waar te nemen. Ze werken op dit moment belemmerend en dienen beantwoord te worden om de GDI te laten werken. Dat is belangrijk omdat we intussen zeer veel uitvoeringsprocessen aan de GDI geknoopt hebben. Als die GDI niet werkt, dan valt overheidsdienstverlening uit.
Logius is de belangrijkste leverancier van GDI-voorzieningen en draagt een belangrijke verantwoordelijkheid. Logius valt in de aansturing rechtstreeks onder het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK). In het licht van het bovenstaande is de vraag of zij in die rol te benijden is. In het rapport van de Studiegroep Informatiesamenleving en Overheid is niet voor niets opgenomen dat “de kwalitatief adequate uitvoering van GDI en van de digitale overheid moet beter verzekerd zijn dan de afgelopen jaren; de dienst Logius (BZK) vervult hierbij een centrale rol. Bij de verdere doorontwikkeling van de GDI zal deze rol de komende jaren toenemen. Een ‘upgrade’ in kwalitatieve en kwantitatieve zin is hiervoor noodzakelijk. Een beheerst groei- en ontwikkelpad van Logius zal bijdragen aan de beheersing, samenhang, ontwikkeling en vernieuwing van de GDI.”
De meest generieke voorzieningen dateren uit een periode voordat genericiteit het issue was
Zelfs los van bestaande organisaties als Logius zien we dat de meest generieke voorzieningen dateren uit een periode voordat genericiteit het issue was. De voorzieningen Berichtenbox en DigiD zijn gestart door een aantal Manifestgroeppartijen vanuit een concrete behoefte. In de ontwikkeling ervan waren financiën en zeggenschap geen probleem. Na de overgang van gezamenlijkheid naar genericiteit en daarmee naar de verplichting, lijkt de aandacht bij alle betrokken partijen verschoven van probleem oplossen naar discussies over zeggenschap en financiën.
Andere ervaringen
Er zijn meerdere ervaringen binnen de Nederlandse overheid waar het delen van ICT-infrastructuur gemakkelijker gaat. We noemen er hier drie: Eucaris, Wigo4IT en Servicehuis Parkeer- en Verblijfsrechten (SHPV). Bij alle drie voorbeelden wordt vraag en aanbod samengebracht en worden in gezamenlijkheid bepaalde generieke ICT-voorzieningen (respectievelijk een internationaal ICT-netwerk, een vitale infrastructuur, ICT-applicaties en een landelijke voorziening voor het vastleggen en ontsluiten van parkeer- en verblijfsrechten) ontworpen, (door)ontwikkeld, beheerd en onderhouden. In deze drie voorbeelden is te zien dat juist de bovenstaande niet-technische punten goed zijn ingericht.
Ten eerste, alle deelnemers aan het netwerk hebben de mogelijkheid een stem te krijgen omdat het besef is dat al deze gebruikers afhankelijk zijn van het netwerk voor hun eigen uitvoeringsprocessen. Afhankelijk van het voorbeeld genereert het netwerk meer waarde als er meer deelnemers zijn om mee uit te wisselen, zoals bij Eucaris en bij Wigo4IT. Dus drempels om mee te doen moeten laag zijn. Het uitgangspunt dat alle deelnemers een stem hebben, benadrukt het gevoel van invloed en zeggenschap (en dús controle), maar ook medeverantwoordelijkheid. Dat gevoel wordt verder versterkt door het volgende punt.
Het tweede punt is de opzet. Deze is niet centraal, maar decentraal of gedistribueerd. Er zijn weliswaar centrale elementen (zoals een netwerk of een database), maar de opzet is inherent niet centraal. In het geval van Eucaris betekent dit een netwerk van gedistribueerde databases en geen centrale database. Dat betekent concreet dat iedereen zijn eigen verantwoordelijkheid, maar ook vrijheid blijft houden binnen hun eigen land. Bovendien reduceert het afhankelijkheden, is er geen single point of failure waardoor risico’s gereduceerd worden, maar wellicht het belangrijkst: geen land is meer dan een ander. In alle voorbeelden worden wel centrale elementen gehanteerd, maar wordt gezocht naar het minimaal benodigde. Vaak zijn dit voornamelijk afspraken en standaarden. Het genereert een gevoel van verantwoordelijkheid en eigenaarschap. Het reduceert de afhankelijkheid. Daarmee zijn de samenwerkingsvormen ondersteunend aan de deelnemers en nemen zij niet zaken over.
Een derde punt betreft het omgaan met verschillende wensen. In de drie voorbeelden wordt door de leden gezamenlijk gekeken welke wensen er zijn en hoe in gezamenlijkheid zaken nog sneller, beter en gebruikersvriendelijk kunnen worden gemaakt. Wigo4it noemt expliciet dat naast het leveren van applicaties, het voeren van regie haar tweede taak is. Zo werkt het SHPV aan ontwikkelingen als het slim navigeren naar de dichtstbijzijnde beschikbare parkeerplaats via routeplanners en navigatieapparatuur. Belangrijk is dat er ruimte is voor ‘verschillende snelheden’ en zelfs ‘free rider’ gedrag bij specifieke onderwerpen waarbij het collectief niet benadeeld wordt en de business cases voor de initiators sterk op zichzelf kunnen staan.
Het vierde punt is de slagkracht. In de drie voorbeelden zitten beleid, uitvoering en informatievoorziening dicht bij elkaar, waardoor er snel doorvertalingen gemaakt kunnen worden. Ook kennisdeling is een belangrijk element. Omdat partijen er gezamenlijk inzitten is er expliciet aandacht voor het uitwisselen van kennis en best practices.
Het vijfde (en laatste) punt is hoe wordt omgegaan met kosten en risico’s versus de baten. Kosten worden gezamenlijk gedragen en baten worden gelijk verdeeld, c.q. teruggestopt in de samenwerking. Hierdoor zijn risico’s voor de deelnemers beperkt. Sommige samenwerkingsvormen maken ook mogelijk dat bepaalde onderdelen voor alle deelnemers zijn en bepaalde onderdelen alleen voor die deelnemers die daaraan mee willen doen. Bij Eucaris geldt het principe dat een organisatie die voor zichzelf een voordeel ziet en een businesscase heeft voor een functie, ook de middelen genereert, maar gecompenseerd wordt op het moment dat anderen hergebruiken. In deze opzet worden zowel free riders als late investors geaccepteerd.
Overheidscoöperaties
Wat opvalt is dat deze samenwerkingsvormen lijken op overheidscoöperaties of het zelfs zijn. Het begint met het onderkennen van het gezamenlijke belang dat je het samen beter kunt dan alleen. Het is ook belangrijk dat je daar vrijwillig voor kiest, want je ruilt dat voordeel in tegen een stukje afhankelijkheid en minder zeggenschap. Belangrijk is verder ook dat een coöperatiegedachte het gevoel van eigenaarschap en verantwoordelijkheid intact laat. Afschuiven werkt niet. Tot slot is het belangrijk te onderkennen dat overheidscoöperaties zich richten op ondernemen, dingen doen, uitvoeren. Een onderzoek van Ruud Galle naar de mogelijkheden van een overheidscoöperatie in de GDI-context leert dat de voordelen van een coöperatievorm voor de gezamenlijke digitale infrastructuur liggen op de volgende terreinen:
Financieel: een coöperatie is een onderneming en heeft eigen geld dat wordt ingebracht door de leden middels de diensten die de coöperatie aan die leden levert. Ze kan buffers aanhouden zonder dat die voortdurend ter discussie staan in politieke verdelingen van budgetten. Dit geeft de mogelijkheid op lange termijn te plannen en continuïteit van de infrastructuur te bieden. Bovendien wordt ook het kosten-batenprobleem opgelost. De kosten voor het in standhouden van de infrastructuur kunnen worden gedeeld middels een contributie, die vast is en dus budgettair planbaar. Daarbovenop kan er naar gebruik afgerekend worden, zodat de leden met de grootste baten of het grootste gebruik ook het meest afdragen. Dit is een situatie die niet anders is dan een dienst die van een privaat bedrijf wordt afgenomen, zoals de meeste uitvoeringsorganisaties al gewend zijn.
Een extra prettige bijkomstigheid is dat de overheidscoöperatie voor de leden aanbestedingen kan doen. Daarmee wordt de slagkracht, flexibiliteit en wendbaarheid van de GDI vergroot. Afhankelijk van de inrichting kan dit ook vraagstukken rond inhuur en detacheringen oplossen. Immers, mensen uit de organisaties kunnen gedetacheerd worden bij de overheidscoöperatie, maar deze kan andersom ook diensten die verband houden met de producten van de overheidscoöperatie, aan de leden leveren.
Afhankelijkheid: de afhankelijkheid is bij een overheidscoöperatie niet weg, maar er is wel meer vrijheid om een kosten-batenafweging te maken. Daarnaast hebben de leden directe invloed op het functioneren van de overheidscoöperatie, de kostenstructuur en de reserves die voor de continuïteit worden aangehouden. Het inrichten van die zeggenschap binnen de coöperatievorm is flexibel.
Verantwoordelijkheid: de leden zijn mede-eigenaar en medebestuurder. De gezamenlijke digitale infrastructuur is daarmee meer een onderdeel van de eigen architectuur geworden. Omdat iedereen eigenaar is, heeft ook iedereen een belang bij het goed functioneren en dús ook een verantwoordelijkheid. Die laatste is juridisch niet vrijblijvend.
Voorstel
Als van de Generieke infrastructuur een Gezamenlijke infrastructuur in een coöperatieve vorm gemaakt zou worden, moet de focus vanzelf wel meer gericht worden op het gezamenlijke belang. Namelijk een stabiele en goedkope en altijd werkende digitale infrastructuur.
De overheidscoöperatie heeft de potentie om de problemen van baten en kosten, afhankelijkheid en zeggenschap en beleggen van verantwoordelijkheden op te lossen. De overheid geeft de GDI niet uit handen, maar organiseert het anders. Waarbij deelnemende overheden niet alleen afnemer zijn, maar ook medeverantwoordelijke leden. Daarnaast depolitiseert het de uitvoering van beleid. Er kan meer op lange termijn gepland worden, ook financieel. De rust die dat genereert zal waarschijnlijk ook leiden tot meer continuïteit en beheersbare projecten. Bovendien kunnen de bestaande verantwoordingsstructuren in hun waarde worden gelaten. Het is in de uitvoering immers ‘business as usual’, of je nu een contract sluit met de overheidscoöperatie of met je telecomprovider. Daar is geen verschil in, behalve dat de uitvoeringsorganisatie nu mede-eigenaar is en niet het onderste uit de kan hoeft te halen in een onderhandeling met de overheidscoöperatie.
De GDI zou een Gezamenlijke Digitale Infrastructuur moeten worden, waarvan de dagelijkse operatie van het geheel, of van enkele specifieke onderdelen, vormgegeven zou moeten worden in een overheidscoöperatie. Het zou de focus weer richten op waar het om moet gaan: ervoor zorgen dat deze kritische infrastructuur betrouwbaar blijft werken.
Servi Beckers was in diverse rollen betrokken bij digitale overheid vraagstukken voor meerdere overheidsorganisaties en is nu werkzaam bij de RDW als hoofd Strategie en Externe Ontwikkelingen.
Ruud Galle is hoogleraar Organisatie van de onderneming en Senior Research Fellow bij TIASNimbas Business School en het Centrum voor het Bestuur van de Maatschappelijke Onderneming.
Marije Stam heeft zich bij diverse overheidsorganisaties gebogen over vraagstukken over de digitale overheid en is nu werkzaam bij de RDW als informatiemanager.
