Gegevensverkeer is een belangenstrijd
Overheden willen graag gegevens delen, maar in de praktijk blijkt dit een lastig proces. Ambtenaren die de kar trekken komen regelmatig in een langdurig onderhandelings- en besluitvormingsproces terecht. Veelal omdat het ontbreekt aan een gestructureerd werkproces, constateert Arjan Widlak, directeur van Stichting Kafkabrigade. In opdracht van de Staat van de Uitvoering maakte hij een knelpuntenanalyse en deed aanbevelingen om het proces beter in te richten.
Widlak selecteerde drie praktijkcases waarin zich knelpunten in het gegevensverkeer zouden voordoen die volgens diverse rapportages, opdrachtgever en klankbordgroep als exemplarisch worden ervaren. De resultaten van zijn analyse zijn daarom relevant voor meerdere organisaties. Hij bekeek vervolgens het probleem door de ogen van een ambtenaar die zo’n probleem op z’n bord krijgt.
Eigen initiatief
Uitvoeringsorganisaties nemen in deze cases zelf het initiatief om een traject te starten om tot gegevensdeling of hergebruik te komen, zag hij. Daar ligt dan de wens onder om een maatschappelijk probleem aan te pakken of de eigen dienstverlening te verbeteren. Je zou het wel verwachten, maar in deze cases lag er geen politiek besluit aan ten grondslag, zegt Widlak. “De uitvoeringsorganisaties zetten juist iets op de agenda. Dat ligt dat vaak wel in lijn met politieke doelen, maar correspondeert niet direct met een politiek besluit dat eraan vooraf gaat.” Het zou wellicht een stuk makkelijker gaan als er wél een politieke opdracht onder lag, suggereert hij. “Dan wordt het gemakkelijker om een specifieke belang te adresseren en te agenderen.” Nu hangt het succes af van macht of brede consensus over belang, doel en middelen, waarbij persoonlijke relaties en organisatiebelangen het proces kunnen verstoren.
Belangen duidelijk krijgen
Want daar schort het vaak aan als organisaties starten met een overleg over gegevensdeling. “Het is vaak nog niet helemaal duidelijk welk beleidsdoel gediend wordt en welke belangen ermee gemoeid zijn. Dat moet nog uitkristalliseren. En dat gesprek tussen uitvoering en beleid komt niet altijd even makkelijk op gang.”
Vaak wordt in het gesprek over gegevensdeling niet gesproken over de technische kant van de zaak, over alternatieven of überhaupt over wat je precies gaat doen met welk doel. Er komen enkele, vrij algemene belangen naar voren. “Maar zoals ongelooflijk veel zaken in het openbaar bestuur is ook gegevensverkeer een belangenstrijd,” stelt Widlak. “Dat is misschien wel de belangrijke overkoepelende conclusie uit mijn onderzoek.”
Gegevens hebben gevolgen
Als voorbeeld verwijst hij naar de UWV-casus uit zijn onderzoek. Jarenlang werd bij een WW-aanvraag automatisch een aanvraag Toeslagenwet ingediend. Later bleek hiervoor geen wettelijke grondslag te bestaan. “Je zag dat botsende belangen en verschil in aandacht voor neveneffecten niet tot een goed gesprek leidden. Help je de burger er eigenlijk wel mee als je hem ongevraagd een bepaald soort uitkering verstrekt? Er zijn immers ook verplichtingen aan gekoppeld, zoals een inlichtingenplicht. Daaraan kunnen allerlei gevolgen hangen, zoals terugvorderingen en boetes.” Hieruit wordt volgens hem duidelijk dat het moeilijk is om open en rationeel het goede gesprek te voeren. Wat zijn andere perspectieven? Wat zijn alternatieven en mitigerende maatregelen? “Als het niet lukt om dat gesprek constructief te voeren, wordt beperkt doordacht wat de effecten zijn van een bepaalde beslissing.” Het is belangrijk alles goed te doordenken. “Wat gebeurt er dan als we dit doen? Want gegevens hebben gevolgen,” waarschuwt hij.
Procesgang
Een meer gestructureerd proces, zoals de energietransitie-casus bij het Kadaster laat zien, maakt het proces minder afhankelijk van individuen, minder emotioneel en zorgt voor meer duidelijkheid en voorspelbaarheid voor de betrokken partijen en ruimte om verschillende belangen af te wegen. Veel organisatie focussen vooral op één belang dat ze voor ogen hebben. Dat heeft tot effect dat plannen slecht doordacht worden, vindt de Kafkabrigade-directeur. “Zorg dat je ruimte maakt voor een meer rationele afweging.”
Op het moment dat wij een snelweg aanleggen, dan snappen we ook dat we iets moeten met de mensen bij wie die snelweg in de achtertuin komt, vervolgt hij. Zo werkt het ook met gegevens. “Dan is het toch niet zo gek om daar een beetje structuur in te brengen. Dus ook als je verbindingen wilt gaan leggen tussen data, waar je een soort snelweg wil aanleggen, dan zul je moeten kijken waar je tegenaan loopt.”
In het rapport wordt een procesgang geschetst om in negen stappen tot een gestructureerde waarde-afweging te komen.
- Belang: Het gesprek begint met het publiek of algemeen belang dat gediend moet worden. Hoe duidelijker en concreter, hoe beter.
- Concretiseren van het gebruiksdoel: Het gebruiksdoel moet concreet en begrensd zijn, anders kunnen risico’s niet goed worden ingeschat.
- Wettelijke taak: Overheden kunnen alleen handelen als dit als taak is vastgelegd. Een expliciete wettelijke opdracht maakt de uitvoering binnen organisaties makkelijker.
- Gegevens nodig? Als de gegevens niet bijdragen aan het doel of er betere alternatieven zijn, dan moet het gebruik heroverwogen worden.
- Risico’s van bedoelde gevolgen: Identificeer risico’s voor burgers in het reguliere proces, zoals fouten en de gevolgen daarvan.
- Risico’s van onbedoelde gevolgen: Denk na over onbedoelde situaties en beoordeel de mogelijke risico’s.
- Risico’s in alternatieve situaties: Wat zijn de risico’s als de beoogde situatie niet wordt gerealiseerd?
- Proportionaliteit: Zijn de risico’s in verhouding tot het doel?
- Beslissing motiveren en registreren: Zorg dat de beslissing goed gemotiveerd, vastgelegd en verantwoord wordt.
Nieuw gebruik, nieuwe eisen
In de casus die hij analyseerde bij het Kadaster kwam nog een ander element naar voren, namelijk dat nieuw gebruik van gegevens ook meteen leidt tot nieuwe eisen. “Als je gegevens voor iets anders gaat gebruiken, dan merk je opeens dat er ook nieuwe belangen ontstaan. Dat zul je dan op de een of andere manier moeten adresseren.” En soms reikt het belang dan verder dan de eigen organisatie en moeten beslissingen zelfs op een hoger niveau genomen worden. “Dat bewustzijn moet er wel zijn,” zegt Widlak. “Ik denk dat het ontzettend goed is als dit soort dingen, bijvoorbeeld in een datadialoog, naar voren komen.”
Het rapport ‘Omgang met nieuw gegevensverkeer’ is HIER te lezen
Lees ook:
Het probleem is tweeledig. Een maatschappelijke realiteit van laterele informatienetwerken, die allang niet meer in synch is met een functioneel-hierarchische controle en proces management methodiek enerzijds en kennisgebrek bij de diverse betrokkenen anderzijds.
Als iedereen zich nou maar aan zijn mandaat zou houden en iedereen nou maar netjes zou centraliseren, standaardiseren en harmoniseren … dan is de wereld te managen en voorspelbaar en maakbaar en kunnen we optimaliseren, nadat we de basis op orde hebben en een stip op de horizon houden.
Nee dus. In een gedataficeerde samenleving hangt alles samen met alles dus is iedereen baas van een lekke emmer. Het gaat dus om de boel klein houden. Optimale granulariteit betrachten en heel helder vraag en aanbod van data producten definiëren. Dat kent twee smaken: je HEBT de beste data (en dan komt iedereen vanzelf naar je toe), of je DENKT dat je de beste data heeft, maar als een ander dat heeft gaat de wereld vrolijk om jou heen. Dus rest weinig anders dan zorgen voor Data Governance: wat heb ik, waar staat het, hoe goed is het en wie mag er onder welke voorwaarden bij.
Dus NIET eerst het proces en dan de invulling, maar uitgaan van data valorisatie in context van gebruik.