Het monitoren van online open bronnen door gemeenten? Uit onderzoek blijkt dat het gros van de gemeenten dat al doet.
Uit recent nieuws blijkt dat gemeenten gebruik maken van agressieve online volgmethoden (de Volkskrant, 3 februari).
Een aantal gemeentelijke websites blijkt gebruik te maken van cookies die persoonsgegevens van bezoekers doorgeven aan derden (voor advertentieprofielen en dergelijke), zonder dat bezoekers daarover geïnformeerd zijn of daarvoor expliciet toestemming hebben gegeven. Volgens privacywaakhonden horen gemeenten aan te geven welke cookies ze gebruiken, welke persoonsgegevens worden verwerkt, met welk doel en hoe lang ze worden bewaard. Gemeenten geven desgevraagd aan van niets te weten.
Dit voorbeeld is slechts een van de vele manieren waarop gemeenten (al dan niet bewust) online informatie van burgers verzamelen, waarbij niet zelden op juridische grenzen wordt gestuit. De gemeente Amsterdam bracht bijvoorbeeld probleemjongeren in kaart door hun profielen op sociale media te analyseren. Volgens de Autoriteit Persoonsgegevens (AP) was dit te ingrijpend en maakte dit een te grote inbreuk op de privacy van de jongeren. Andere actuele ontwikkelingen die de AP kritisch volgt zijn het gebruik van gemeentelijke scanauto’s, onder andere voor het observeren van parkeerovertredingen (maar kan veel ruimer ingezet worden). Een andere ontwikkeling, eentje die vorig jaar in het nieuws kwam, is dat minimaal zestig gemeenten gebruikmaken van wifi-tracking, waarmee zij locaties van burgers kunnen volgen.
Er zijn ook gemeentelijke praktijken te bedenken die al jaren plaatsvinden, maar waarvoor weinig juridische aandacht is geweest. Sinds de opkomst van sociale media zijn steeds meer gemeenten ook digitaal in contact met haar burgers. Met name door casussen als Project X en andere digitale oproepen en dreigingen van de openbare orde via internet, is naar verwachting ook het volgen van sociale media een onmiskenbaar onderdeel van de handhaving van de openbare orde en veiligheid voor gemeenten geworden.
Waar in de politiepraktijk al discussie wordt gevoerd over het online observeren van open bronnen, is het voor gemeenten onduidelijk wat de juridische basis is voor het monitoren van open bronnen, al ligt het voor de hand dat de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG) daar een belangrijke rol speelt. Om meer aandacht voor juridische aspecten van monitoring te vragen en gemeenten te ondersteunen bij hun taakuitvoering, doet NHL Stenden Hogeschool, samen met de Rijksuniversiteit Groningen, onderzoek in opdracht van Politie en Wetenschap naar het gemeentelijke monitoren van openbare bronnen (waaronder sociale media). Om dat te onderzoeken zijn er meerdere interviews gehouden met ambtenaren Openbare Orde en Veiligheid (OOV), ambtenaren Communicatie van gemeenten en de politie. Daarnaast is een landelijke vragenlijst onder alle Nederlandse gemeenten verspreid met een respons van 35 procent. Dat het zinvol is om te onderzoeken wat gemeenten doen op dit gebied wordt onder meer onderstreept door het feit dat 92 procent van de gemeenten op een of andere manier online openbare bronnen monitort. De resultaten van dit onderzoek worden tegen de zomer van 2020 gepresenteerd.
De vragenlijst levert veel en rijke informatie op over het monitoren van online open bronnen door gemeenten. Zo wordt duidelijk wat de gemeentelijke doelstellingen van uiteenlopende soorten van monitoring zijn, in hoeverre het een rol speelt bij dreigingen van de openbare orde en veiligheid en hoe vaak die dreigingen voorkomen. Doelen zijn juridisch van belang als het gaat om ingrijpen in de privacy van burgers, de frequentie van dreigingen voor inzicht in het belang en de meerwaarde van de monitorpraktijken. Daarnaast dienen zich aanvullende vragen aan over het gebruik van technologische middelen, zoals monitoringstools. De vraag is in hoeverre gemeenten zich verantwoordelijk voelen (zie inleiding) voor de juridische en ethische aspecten van het gebruik van dergelijke tools of dat ze de bedrijven die de tools leveren daarvoor verantwoordelijk achten.
Het onderzoek levert inzichten op in de gemeentelijke black box op dit gebied en de mate waarin handelingen van ambtenaren openbare orde en veiligheid en van de afdeling communicatie bepaald worden door juridische grenzen of juridische regels op dit gebied en de rol van de functionaris gegevensbescherming of de privacy functionaris bij het monitoren. Daarnaast wordt er gekeken naar opvattingen over ethische aspecten van het monitoren door gemeenteambtenaren, want het betekent niet dat alles wat je kan doen, je ook daadwerkelijk zou moeten doen.
Naast het empirische onderzoek, waarbij werkwijzen, ervaringen en dilemma’s van gemeenten aan bod komen, wordt in samenwerking met de Rijksuniversiteit Groningen een juridische analyse gemaakt om gemeenten te ondersteunen bij de verschillende stappen in het proces van het data verzamelen en verwerken van persoonsgegevens en de juridische grenzen waar men rekening mee moet houden bij het online monitoren ten behoeve van de openbare orde en veiligheid. Bij persoonsgegevens gaat het niet alleen om exacte gegevens van inwoners, ook nicknames zijn bijvoorbeeld al persoonsgegevens. Tot de doelen van het onderzoek behoren onder meer inzicht verkrijgen en transparantie over gemeentelijke praktijken te vergroten en aandacht vragen voor juridische vraagstukken rond de gemeentelijke monitoring, die mogelijk ook toepasbaar zijn op andere domeinen waar met persoonsgegevens wordt gewerkt. Bij nieuwe technologische mogelijkheden ligt er voortdurend een potentieel gevaar en mogelijke erosie van eeuwenoude grondrechten op de loer binnen het voortdurende spanningsveld tussen veiligheid en grondrechten/privacy.
Hopelijk draagt dit onderzoek bij aan nieuwe institutionele veranderingen, waarbij digitalisering een rol speelt, waar dergelijke juridische vragen al vanaf het begin in het ontwerp worden meegenomen.
Willem Bantema is senior-researcher Cybersafety/ Thorbecke Academie en onderzoeksleider ‘bestuurlijke handhaving en digitaal’ aan de NHL Stenden Hogeschool – Leeuwarden
