De decentralisaties stellen gemeenten in staat om integraal beleid te maken voor het sociaal domein. Voor die integrale aanpak is informatie nodig, om te monitoren en te sturen. Met de juiste informatie én cultuur kunnen gemeenten mooie dingen doen, zoals Uden en Alphen aan den Rijn laten zien.
Het klinkt nogal logisch: voor effectief beleid heb je overzicht en inzicht nodig. Zodat je, in managementtaal, ‘aan de juiste knoppen kunt draaien’ om het gewenste resultaat te bereiken. Dat gemeenten de juiste sturingsinformatie nodig hebben om de belofte van de decentralisaties in het sociaal domein waar te maken, is dan ook duidelijk. De hamvraag is echter hoe gemeenten dit voor elkaar krijgen. Uden en Alphen aan den Rijn zijn hier beide op verschillende manieren mee bezig. Ze werken op onderdelen samen met andere gemeenten en met VNG/KING.
Samen werken aan de Digitale Agenda 2020
In juni 2015 gaven de leden van de VNG groen licht voor de Digitale Agenda 2020. Drie ambities werden geformuleerd: de overheid staat open en transparant in de participatiesamenleving, werken als één efficiënte overheid en massaal digitaal – maatwerk lokaal. Gemeenten en hun partners, zoals uitvoeringsorganisaties, zijn met ondersteuning van VNG/KING samen bezig om deze ambities te realiseren. In deze serie artikelen geeft VNG/KING een beeld van wat er speelt.
Eerst monitoren, dan sturen
Uden startte in 2012 met het in kaart brengen van de sociale structuur, toen duidelijk begon te worden wat de decentralisaties voor gemeenten zouden betekenen. Juanita van der Hoek, programmamanager sociaal domein in de gemeente Uden: “Eerst moet je weten wat er is, dan kun je monitoren. Vervolgens ga je sturen. Dat betekent dat we actief bezig zijn met het bouwen van een sociale structuur, los van de potjes, kolommen en wetten.” Uden bouwt aan een ‘steunstructuur’, zoals dat heet: “Als je wilt dat mensen zelfredzaam zijn, dan zul je ervoor moeten zorgen dat ze daarvoor de mogelijkheden krijgen in hun eigen buurt.” Het bedenken welke informatie nodig is en daarna het verzamelen en tonen van alle informatie was voor de gemeente het begin. De op deze manier gemaakte kaart vormt de basis van haar beleid. Op de kaart is precies te zien waar het aanbod van zorg en welzijn binnen de gemeente is. “Zoals de welzijns- en voormalige AWBZ-voorzieningen en hun bereik, waar onze Wmo-cliënten wonen, waar de bijzondere woonvormen zitten. Maar ook waar de schuldenproblematiek het grootst is. Al deze informatie is belangrijk voor het sociaal domein.” Toen de gemeente het overzicht eenmaal had kon men daadwerkelijk gaan sturen en daarmee gaan bouwen aan een goede steunstructuur. Als een zorgaanbieder bijvoorbeeld wil uitbreiden in een buurt waar al veel zorgaanbod is, dan gaat de gemeente met deze aanbieder in gesprek of de uitbreiding ook mogelijk is in een buurt waar nog weinig aanbod is. Ook wordt aanbod gecombineerd. Zo is er in Uden een multifunctionele accommodatie met onder meer twee basisscholen en medische voorzieningen. “We kijken nu hoe we dit als voorziening kunnen financieren uit meerdere potjes, zodat we er ook arbeidsmatige dagbesteding kunnen organiseren. Dat mensen met bijvoorbeeld een IQ van 50 daar kunnen werken, in plaats van dat we ze van de straat moeten houden met dagbesteding.”
Maatschappelijke en financiële baten
Een dergelijke integrale aanpak levert maatschappelijke baten op, maar ook financiële. Door divers aanbod te combineren in de multifunctionele locatie die Juanita van der Hoek noemt, kan de gemeente circa een ton per jaar besparen ten opzichte van de tijd van vóór de decentralisaties. “En dat is slechts voor één locatie.” Het gaat niet alleen om het combineren van aanbod en daarmee financiering, maar ook om het voorkómen van uitgaven. “Met de beleidsverantwoordelijkheid die we kregen met de decentralisaties zijn we niet meer het uitvoeringsorgaan van het Rijk, maar hebben we ook de opdracht gekregen om te anticiperen. Om problemen te voorkomen.” Ze geeft een voorbeeld dat recent speelde in de gemeente. Een aanbieder wilde een verzorgingshuis bouwen op grond van de gemeente. Dat leverde de gemeente ongeveer één miljoen euro op. “Maar het kon ons tot vijf miljoen euro kosten, omdat er daardoor een concentratie van zorgvraag kwam. Zo’n huis trekt immers bewoners aan die de komende jaren zorg nodig zullen hebben, zorg die de gemeente financiert. In feite betekent het dat je die één miljoen incidentele opbrengst van nu moet afzetten tegen een openeinderegeling van structurele zorguitgaven. We hebben bovendien voldoende zorgplaatsen in de gemeente, dus dit voorzag niet in een vraag van onze inwoners.” De aanvraag werd afgewezen. “Dat is sturen.”
Helder voor college en raad
Werken met een kaart is prettig in het contact met college en gemeenteraad, zegt ze: “Een plaatje zegt meer dan duizend woorden. Door het op deze manier te laten zien snappen bestuurders in één oogopslag waar het geld naartoe moet. Je krijgt ook een veel inhoudelijker discussie. Bijvoorbeeld als je aanbod combineert waardoor mensen beter kunnen participeren. Het is dan niet meer van ‘er gaat drie miljoen naar welzijn’, maar ‘waar moeten we welzijn inzetten’ in combinatie met ‘we besparen vier miljoen op begeleiding van cliënten’ als het gaat om dekking van de kosten van welzijn.” Uden wil nog een stap verder gaan met anticiperen.
Zo kan ik in gesprek met college en raad
“Ik kan nu op de kaart in beeld brengen hoe onze wijken zijn opgebouwd. Is er sociale huur of koop, wat is de gemiddelde leeftijd? Hoe zien die wijken er over tien jaar uit? Wat kunnen we nu al doen om te voorkomen dat daar leegstand of verpaupering komt?” Er is voldoende informatie voorhanden voor dit soort ‘what-if scenario’s’, zegt Juanita van der Hoek. “Er zijn gegevens over migratie, er is heel veel kennis vanuit de sociologie over wat een wijk gezond maakt. Met deze gegevens en met de kaart als basis kan ik goed in gesprek gaan met college en raad.”
Stoeptegeldenken
Om te monitoren en te sturen in het sociaal domein is een aantal dingen nodig, vertelt ze. Als eerste de juiste data waarmee je de steunstructuur in kaart brengt. “Het is heel belangrijk voor je politieke en bestuurlijke draagvlak dat je harde data verzamelt. Daarom deden we mee met de pilot Straatkubus, via de Pilotstarter van VNG/KING, waarin we samen met andere gemeenten de juiste beleidsvragen ontwikkelden. We merkten dat er een universele set van basisvragen is die voor elke gemeente geldt als je het sociaal domein in kaart wilt brengen. Zoals hoe de zorgvraag is verdeeld over de gemeente, waar de voorzieningen zijn en waar de schuldenproblematiek het grootst is.” Naast politiek en bestuurlijk draagvlak om het beleid op deze manier vorm te geven is ook intern draagvlak nodig. Juanita van der Hoek noemt dit ‘het doorbreken van het stoeptegeldenken’: “Ik heb in een aantal gemeenten gewerkt en het valt mij vaak op dat men het eigen werk goed doet, maar niet verder kijkt dan de eigen stoeptegel. Er is bijvoorbeeld nauwelijks contact tussen ICT en mensen van beleidsafdelingen. Als je integraal wilt werken, dan zul je van jouw stoeptegel af moeten komen. Als je elkaar intern niet kunt vinden dan kun je sturen wat je wilt, maar dan wordt het niks. Dat heeft niets te maken met de grootte van de gemeente, maar alles met de cultuur.” Bij Uden weet men elkaar intern te vinden, vertelt ze: “Als er nu bij Wonen een aanvraag komt om een bestemming te wijzigen, dan vragen ze eerst aan ons hoe wij daar tegenaan kijken.”
Eén opdracht voor de markt
Ook Alphen aan den Rijn kiest voor een integrale aanpak. Inge van der Heiden, senior beleidsmedewerker Wmo bij de gemeente: “Toen we de nieuwe taken kregen vonden we dat een goed moment om het echt anders te organiseren. We hebben het hele palet aan Wmo-taken als één opdracht in de markt gezet: van dagbesteding tot psychiatrische begeleiding. Ook welzijn hebben we in die opdracht ondergebracht, want welzijn voorkomt zorg. Het ondersteunen van vrijwilligersactiviteiten in het buurtcentrum, algemeen maatschappelijk werk, ondersteuning van mantelzorgers: het valt allemaal onder het aanbod dat we vroegen van de markt. Voor een lump-sum-bedrag van 7 miljoen euro per jaar.” Het resultaat is dat een samenwerkingsverband van aanbieders inmiddels deze zorg aanbiedt onder de naam ‘Tom in de buurt’. “Door het op deze manier te organiseren vallen de oude schotten weg. De acht gecontracteerde aanbieders vormden vijf teams in de vijf gebieden van onze gemeente, waarin zij medewerkers detacheren en die samen zorg en welzijn op wijkniveau aanbieden.”
Nieuwe aanpak, oude indicatoren
Net als Uden zet Alphen aan den Rijn in op het organiseren van zorg en welzijn in de buurt. “We geloven in algemene voorzieningen, dichtbij mensen, waarin doelgroepen worden gemixt. Zodat zorg en welzijn zo efficiënt mogelijk worden aangeboden, op een manier die plezierig is voor onze inwoners,” zegt Inge van der Heiden. Hoe meet de gemeente of deze aanpak succesvol is? Dat is een lastige vraag, zegt ze. Want deze nieuwe, integrale manier van werken is niet te vatten in de indicatoren van het oude systeem. “Het oude systeem ging uit van volume, bijvoorbeeld van de hoeveelheid behandelingen. In onze nieuwe aanpak gaat het om resultaat. Dus niet de hoeveelheid begeleidingsinterventies, maar of deze begeleiding een cliënt ook echt zelfredzamer maakt. Dat soort sturingsinformatie hebben we nodig.” Het is pionieren voor Alphen aan den Rijn om – samen met de aanbieders van ‘Tom in de buurt’ – deze indicatoren te ontwikkelen. De gemeente hoopt dit samen met een aantal andere gemeenten en met ondersteuning van VNG/KING verder te ontwikkelen, zodat het ook mogelijk wordt om haar resultaten met andere gemeenten te vergelijken.
In onze nieuwe aanpak gaat het om resultaat
Voorlopig zijn er tien indicatoren ontwikkeld waarmee de aanbieders van ‘Tom in de buurt’ aan de gemeente rapporteren. “Die gaan over resultaten. Zoals klanttevredenheid, de hoeveelheid algemene voorzieningen ten opzichte van specialistische zorg en in hoeverre cliënten zijn gestegen op de zelfredzaamheidsmatrix.” Alphen aan den Rijn werkt met een aantal andere gemeenten in de pilot ‘Rapporteren tijdens en na de transformatie’, via de Pilotstarter. Ze willen een ander monitorsysteem ontwikkelen, dat beter past bij de nieuwe manier van werken dan de huidige gemeentelijke monitor sociaal domein. “Wij hebben nu zelf indicatoren bedacht, maar misschien kan het wel veel slimmer en beter. Het is fijn dat we dit met andere vooroplopende gemeenten kunnen ontwikkelen.” Ook moet het een oplossing bieden voor het feit dat het ministerie aan gemeenten nog steeds rapportages vraagt waarin men de oude productcodes hanteert. “Het zou heel raar zijn als je als gemeente op de oude indicatoren wordt afgerekend, terwijl je juist doet wat de bedoeling is van ‘Den Haag’, namelijk een integrale aanpak in het sociaal domein.”
Een echte baan
Net als Uden kan Alphen aan den Rijn niet exact berekenen wat de nieuwe aanpak oplevert ten opzichte van de oude manier van werken. Al was het maar omdat de kosten van de oude aanpak niet transparant zijn. Beide gemeenten zien op deelgebieden een kostenbesparing, zoals besparingen in dagbesteding en vervoer. De welzijnswinst die deze integrale aanpak oplevert is ook duidelijk, benadrukken zowel Juanita van der Hoek als Inge van der Heiden. “Mensen voelen zich veel waardevoller en betrokken bij hun buurt en dat is heel mooi om te zien,” zegt Inge van der Heiden. “Laatst was ik op bezoek bij een locatie in één van onze wijken. We kregen koffie aangeboden door een vrouw die voorheen naar de dagbesteding in Gouda ging. Ze vertelde mij dat ze daar altijd te horen kreeg dat ze zwakzinnig was en niets kon. Ik denk niet dat dit haar echt zo is verteld, maar het was wel haar beleving. ‘Nu ben ik dat niet meer, want ik werk hier’, zei ze.”
