“Het gaat mis waar te snel naar de techniek wordt gesprongen”

Om een aantal redenen gaat het proces van wetgeving naar systeem fout, zegt u. Wetgeving is geschreven in natuurlijke taal met vaak open normen of termen als ‘in overwegende mate’. Die laten te veel ruimte voor interpretatie in systeembouw. Daarmee geef je toch de nodige ambtelijke ruimte om af te wijken?
“Vroeger was de uitvoering minder massaal en waren er meer ambtenaren. Nu willen we dat het systeem zoveel mogelijk besluiten neemt of voorbereidt. Wetgeving moet je interpreteren in systemen. ‘In overwegende mate’ kun je bijvoorbeeld als 70 procent objectiveren. Als je vreest dat er te veel beslissingsruimte verloren gaat, dan moet je niet automatiseren. Die keuzes maken we niet bewust genoeg. Je kunt ook rekenregels bij computersystemen instellen die ertoe leiden dat een resultaat buiten een bandbreedte hand­matig wordt bekeken om onrechtvaardigheden te voorkomen. Om die uitzonderingen te formuleren moet je de communicatie optuigen tussen wetgevers, programmeurs en mensen uit de uitvoering die de praktijk goed kennen.

“Wetgeving en uitvoering zijn vaak gescheiden werelden waarin ieder zijn eigen vaktaal bezigt.”

Maar wetgeving en uitvoering zijn vaak gescheiden werelden waarin ieder zijn eigen vaktaal bezigt die de communicatie bemoeilijkt. Degenen die de wet schrijven vinden hun formuleringen volkomen logisch, maar in de uitvoering komen die terecht in een andere context en perspectief. Bij Financiën heb ik ervaren hoe vruchtbaar het is om die wetgevingsjuristen en uitvoerders in een vroeg stadium om de tafel te krijgen voor gezamenlijke analyse. Dat leidde tot flinke discussies, soms over een enkel woord. Maar als pas later blijkt dat een gemaakte keuze in de praktijk niet werkt, kun je niet meer bijsturen.”

Hoe kijkt u naar de toeslagenaffaire, waren de algoritmes van het systeem de oorzaak of de ambtenaren?
“De indicatoren voor het onderliggende risicoclassificatiemodel zijn door mensen bepaald, het was geen zelflerend algoritme. De strikte interpretatie van de uitkomsten en de wet met hoge terugvorderingen zijn ook op het conto van personen te schrijven. Die brachten hun besluiten in het ICT-systeem dat de uitvoering met brieven verzorgde. Het onderliggende strenge beleid is geformuleerd in samenspraak met de Tweede Kamer. In de hele keten namen mensen de besluiten, van de top tot aan de bureaus, waardoor de hele keten zo verkeerd uitpakte.”

Ook de Kamers zijn niet kritisch genoeg over de uitvoering van wetgeving die ze behandelen. Hoe moet je een betere besluitvorming inrichten?
“Met de concrete vraag: hoe zien het proces en systeem van de uitvoering van de wetten er straks uit? Hoe maak je selectieregels die ruimte bieden voor andere besluiten, met meer aandacht vooraf voor de risico’s op verlies van de menselijke maat. De focus zou niet alleen gericht moeten zijn op selecties voor toezicht – dus waar zitten de risico’s op overtreding van de regels – maar ook op de vraag waar mensen ondersteuning nodig hebben.

“Er is meer verdieping nodig in het parlement om erdoorheen te kunnen prikken als uitwerking van wetgeving spaak dreigt te lopen, inclusief de ICT.”

De Kamer kan al rapporteurs voor behandeling van wetten aanstellen. De commissie Digitale Zaken van de Tweede Kamer zou hierbij een coördinerende rol moeten spelen ter ondersteuning van de verschillende vaste commissies. Ze kunnen technische briefings organiseren en kritische vragen stellen over de invulling en uitvoering en beoogde architectuur. Als de plenaire behandeling aan de orde is, kunnen die kwesties worden meegenomen.”

Inhoud en deskundigheid verloren deze eeuw juist aan belang, wetgeving werd bijzaak in de strijd om de meeste ophef. Hoe krijgen we weer saaie, maar doelmatige politiek?
“Sterker nog, specialistische wetgeving wordt soms niet eens meer in de plenaire zaal behandeld in de Tweede Kamer. Neem de wezenlijke Wet gegevensverwerking door samenwerkingsverbanden, die is in een zijzaaltje behandeld. Dat komt de legitimiteit niet ten goede. Er is absoluut meer verdieping nodig in het parlement om erdoorheen te kunnen prikken als uitwerking van wetgeving spaak dreigt te lopen, inclusief de ICT.”

Tot slot: u heeft uitgeschreven hoe dat vorm moet krijgen. Kunt u dat samenvatten?
“Ja, door speciale rapporteurs die de vaste commissies ondersteunen bij de voorbereiding van de behandeling en door meer te werken met briefings waarin ambtenaren uitleggen hoe de uitvoering wordt ingericht. Ik heb ook een aantal concrete vragen geformuleerd die Kamerleden zouden kunnen stellen, over relevante aspecten zoals delegatie, ruimte in de wetgeving, gebruikte begrippen, en organisatie en techniek.”

Betere uitvoerbaarheid van beleid en wet- en regelgeving toegespitst op ICT

Eind november 2022 hield het Advies­college ICT-toetsing een symposium, ter gelegenheid van het afscheid van voorzitter Hans Verkruijsse en collegelid Paul Klint. Thema was ‘betere uitvoerbaarheid van beleid en wet- en regelgeving toegespitst op ICT’. De sprekers bespraken vanuit verschillende invalshoeken oplossingen om de kloof tussen beleid en uitvoering te verkleinen. Mariette Lokin sprak er als wetenschapper; zij promoveerde bij de VU op de betekenis van wetgeving en vertaling naar specificaties voor ICT-systemen. In het dagelijks leven is ze consultant bij Hooghiemstra & Partners na een loopbaan bij onder meer de ministeries van Financiën (digitalisering Belastingdienst) en Justitie en Veiligheid. iBestuur interviewde Lokin naar aanleiding van haar presentatie.

Klik HIER voor de publicatie ‘Een wendbare medewetgever’ van Mariette Lokin.

Dit artikel is een ingekorte versie van het interview met Mariette Lokin dat we publiceerden in iBestuur Magazine #45 van januari 2023.

iBestuur Magazine is gratis voor bestuurders, beslissers en beleidsmakers binnen de publieke sector. Nog een abonnement? Klik HIER