Hoezo DSO?

Wie straks een pretpark wil neerzetten krijgt van zijn gemeente in geval van een weigering wel meteen opties aangereikt in welke buurgemeenten dat mogelijk wél kan, met de daarvoor geschikte locaties en al.

Het parlement heeft zijn goedkeuring al gegeven en hoewel de ervaring leert dat tachtig procent van een wet ICT-repercussies heeft is de uitvoerbaarheid van de wet geen diepgaand onderwerp van gesprek geweest. Het is ook maar één zinnetje in de nadere toelichting bij de Omgevingswet die de Vereniging van Nederlandse Gemeenten dit voorjaar aan zijn leden stuurde. ‘De eerste Kamer steunt het uitgangspunt van de VNG dat de ICT op orde moet zijn voordat de Omgevingswet in werking treedt.’ De ICT van de Omgevingswet? Daarmee wordt het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) bedoeld. Dat is niet één groot ICT-systeem, maar het wordt ‘een geordend en verbonden geheel van afspraken en ICT-voorzieningen, registraties, gegevensverzamelingen en bronnen’, aldus Theo van den Brink, projectleider ICT bij VNG eind mei in een VNG-persbericht.

VIVO’s

Gemeenten, waterschappen en provincies hebben inmiddels ieder een eigen Verkenning Informatievoorziening Omgevingswet (VIVO) uitgevoerd om de impact van de nieuwe wet op de eigen organisatie en het ondersteunende digitale stelsel in kaart te brengen. Harry Gooskens, deskundige voor de gemeentelijke softwaremarkt en adviseur bij het Eindhovense Telengy, heeft zich daarover verbaasd. “In de nieuwe situatie gaat het juist om een ketenaanpak. Dan is het verstandig om al in de verkenningsfase de bestaande domeinen te doorbreken en niet allemaal je eigen ding te doen.” Gooskens wijst erop dat de bestaande 26 wetten worden uitgevoerd met behulp van softwarepakketten waarin de wet- en regelgeving is ingebakken en die door ambtenaren worden gebruikt bij het verstrekken van vergunningen, bij het toezicht daarop en bij de handhaving. Naast deze zogenaamde kennistechnologie bestaan er krachtige workflowsystemen voor de ambtelijke processen.

Eén klik op de Kaart

De nieuwe Omgevingswet vervangt eind 2018 de nu nog bestaande 26 wetten op het gebied van de fysieke leefomgeving. De daarbij behorende ruim honderd Algemene Maatregelen van Bestuur (AMvB’s) worden teruggebracht naar slechts vier. Het moet eenvoudiger, overzichtelijker, transparanter en vooral interactiever. Voor zaken zoals bouwen, milieu, waterbeheer, ruimtelijke ordening en monumentenzorg heb je als burger of bedrijf straks niet meer te maken met een overheid die zegt ‘dat gaat zo maar niet’, maar met een partner die kijkt hoe je wensen het beste kunnen worden vervuld.
Althans, dat is de ambitie. Gemeenten, Provincies en Waterschappen krijgen meer ruimte om hun omgevingsbeleid af te stemmen op wat ze zelf willen en niet op strakke rijksregels. Er komen straks minder gedetailleerde vergunningen en meer algemene regels, zo is de belofte. Wie straks een pretpark wil neerzetten krijgt van zijn gemeente in geval van een weigering wel meteen opties aangereikt in welke buurgemeenten dat mogelijk wél kan, met de daarvoor geschikte locaties en al. “In 2024 zijn alle relevante beschikbare informatie zowel over de van toepassing zijnde wet- en regelgeving als de gegevens over de fysieke omgevingskwaliteit ter plaatse, met één klik op de kaart beschikbaar en begrijpelijk te tonen”, aldus gedroomde eindsituatie.

“Waarschijnlijk zal in de nieuwe situatie de toets of iets aan de wet voldoet verschuiven naar processen op het gebied van handhaving en toezicht, maar ook daar zal weer kennistechnologie voor nodig zijn. Dat zal geen kopie zijn van de huidige functionaliteit, want de huidige wet- en regelgeving gaat een transformatie doormaken. Er zijn nu nog zo weinig details bekend over de nieuwe Omgevingswet dat het nog niet mogelijk is om software te ontwikkelen die volledig aansluit bij die nieuwe wet. Maar je moet wel bedenken dat er de afgelopen vijfentwintig jaar nog nooit nieuwe wetten succesvol zijn ingevoerd zonder de beschikbaarheid van bijpassende software.”

Rommelig

“Ons bestaansrecht is dat wij heel goed weten hoe je lastige wetgeving aan elkaar kunt koppelen”, zegt Noor Ferket, directeur Public Sector van Centric – een van de grote spelers in de gemeentelijke softwaremarkt. “Dat is onze kerncompetentie en het is heel raar dat als je zo’n grote stelselwijziging gaat doen je niet eerst even in kaart brengt wie de spelers zijn en even toetst welke ideeën daar leven. Alle leveranciers die een wezenlijke bijdrage kunnen leveren en die weten hoe de infrastructuur van de keten in elkaar zit heb je heel hard nodig om goede oplossingen te vinden, maar dan moet je ze er wel echt bij betrekken.”

Ze gaan een beetje proefondervindelijk met elkaar verzinnen wat het DSO is

“Wij kunnen pas echt software gaan maken op het moment dat we weten wat het moet worden, daar zitten wij op te wachten”, zegt Remco Koenders, Product Owner Ruimte van concurrent Roxit, leverancier van kennissoftware voor ondersteuning van processen in het omgevingsdomein. “Voor het DSO als geheel – het één klik op de kaart concept – staat de deadline op 2024. Dat is nog ver weg en voelt best haalbaar aan. Maar als de wet ingaat in 2019 moet het gedeelte waar wij mee te maken hebben al klaar zijn, in ieder geval in versie 1.0. Dan moet je onder andere denken aan de vervanger van ruimtelijkeplannen.nl en OLO. Zonder dat gaat de wet niet draaien. Hier zitten grote afhankelijkheden tussen wet, AMvB’s, overgangsrecht en de standaarden en de software die je daarvoor moet maken. En dan heb ik het nog niet over de veldslagen die moeten gaan plaatsvinden op inhoudelijk vlak om allerlei huidige regelingen en gebruiken al of niet terug te laten komen en op elkaar af te stemmen. Ook dat kan de gewenste werking van de software nog behoorlijk beïnvloeden.”

Stokpaardjes

Ferket: “Het loopt nu allemaal door elkaar. De wetgeving, de uitwerking van de regels en de AMvB’s loopt nog en tegelijkertijd zie je dat er door gemeenten al voorzichtig wordt geknutseld aan het DSO, bijvoorbeeld via projecten rond hoe gemeenten straks eigen regelgeving in het DSO kunnen krijgen. Ze gaan een beetje proefondervindelijk met elkaar verzinnen wat het DSO is. Ik ben ben bang dat die aanpak heel veel tijd en geld gaat kosten. Je kunt beter aan de voorkant goed met iedereen aan tafel gaan zitten. Op het moment dat je gaat bouwen, gelden er aanbestedingsregels, maar over architectuur kun je vooraf prima met elkaar praten.”
Koenders: “In de bestaande situatie hebben bedenkers en meepraters in de ambtelijke wereld allemaal hun stokpaardjes en ik vrees dat ze die allemaal mee willen nemen naar de nieuwe situatie en daar ook gerealiseerd willen hebben. Ik zie dat als een groot gevaar, naast sommige wel erg ambitieuze ideeën van de beleidsmakers. Dan krijg je de situatie dat het eindplaatje niet is wat ze dachten dat het zou zijn en dat het veel meer geld en tijd gaat kosten om het alsnog te realiseren.”

Standaarden

De softwarebedrijven die het gereedschap leveren waarmee ambtenaren nu hun werk doen willen niet zeurderig overkomen, zo stellen ze, maar ze willen wel waarschuwen voor het opnieuw uitvinden van het wiel. “Het moet vooral gaan over de vraag hoe je alle informatie die er al is gaat ontsluiten”, stelt Ferket. “Er zijn geen standaarden voor het DSO en die moeten er wel snel komen als je een samenhangend geheel wil optuigen. Definieer voor je gaat bouwen standaarden over wat er in mag zitten en hoe en met wat het moet gaan koppelen. Ga niet meteen nieuwe landelijke voorzieningen of databases inrichten.” Koenders: “Er is nu ook weinig samenhang tussen alles wat er al is. Daar één geheel van maken is wel te doen, maar dan moeten de randvoorwaarden wel duidelijk zijn. Er zijn heel veel hordes te nemen en beleidsmakers moeten zich er niet vanaf maken met te zeggen: dat zijn details. Er worden allerlei concepten gebruikt waarvan je weet: dit is niet haalbaar. Bijvoorbeeld alle antwoorden genereren met één klik op de kaart. Daar zit heel veel achter dat je eerst helemaal goed moet hebben en dat is ontzettend ingewikkeld. Ik ben zelf meer van de stijl: doe maar een realistische verwachting en probeer dat dan waar te maken.”

Coöperatieve uitvoeringsorganisatie

Op de Algemene Ledenvergadering van de VNG werd in juni besloten om bijna 27 miljoen euro uit het gemeentefonds beschikbaar te stellen om de Digitale Agenda Dienstverlening en Informatiebeleid 2020 te kunnen realiseren. Daarvan is 3,6 miljoen bestemd voor een project over de ‘Informatievoorziening Omgevingswet’ en ruim 2,5 miljoen voor het inrichten van een ‘intergemeentelijke coöperatieve uitvoeringsorganisatie’. Het is nog onduidelijk wat de rol van die organisatie precies wordt. Volgens Gooskens roept dat de vraag op of de VNG de Informatievoorziening Omgevingswet gaat invullen met softwareleveranciers die voor eigen rekening en risico software ontwikkelen of dat via aanbestedingen – eventueel zelf – eenmalige software wordt ontwikkeld die aan alle 390 gemeenten beschikbaar wordt gesteld. Hij pleit voor een mengvorm van marktwerking en collectivisering.

Er worden allerlei concepten gebruikt waarvan je weet: dit is niet haalbaar

“Het geforceerd afstand nemen van de huidige softwareleveranciers brengt het risico van grote en onbeheersbare ICT-projecten met zich mee waar de commissie-Elias nadrukkelijk voor heeft gewaarschuwd.” Gooskens voorziet voldoende aanbod van leveranciers voor de onderdelen die samen het DSO moeten gaan vormen. In zijn onlangs gepubliceerde whitepaper ‘De Gijzeling’ stelt hij dat er in de gemeentelijke softwaremarkt nauwelijks nieuwe toetreders zijn als gevolg van complexe standaardisatie, maar de kansen voor nieuwe toetreders nemen volgens hem toe indien partijen zich niet meteen hoeven te comformeren aan al te complexe standaarden. Naast spelers als Centric, PinkRoccade (Stadsbeheer) en de combinatie Green Valley/Roxit ziet hij ook kansen voor aanbieders uit de hoek van de advies- en ingenieursbureaus en voor de Conxillium Groep met Procura, Geotax en Urbidata.

Festival

Bij Centric lopen ze ondanks alle onduidelijkheid over de wensen van de diverse overheidslagen die bij de Omgevingswet betrokken zijn en het nog ontbreken van een heldere uitwerking van de nieuwe Wet langs de lijn al warm. Ferket: “We zijn wel al begonnen, samen met partners, zoveel mogelijk zaken in te vullen. We doen allerlei pilots en hopen dat we vervolgstappen kunnen maken als er meer duidelijkheid komt. Er wordt nog te weinig ingezet op standaarden, daar zit nu helaas geen governance-structuur op.” Roxit vormt inmiddels zakelijk een combinatie met Green Valley, leverancier van onder andere zaaksystemen. Gemeentelijke websites zijn hun grootste business. Koenders: “Ons hele bedrijf draait om de Omgevingswet, dus wij zullen het er niet zo gauw bij laten zitten. Wij gaan niets aanpassen, we gaan het opnieuw bouwen, want het wordt dermate anders dat we het echt helemaal anders moeten doen. De all-in-one oplossingen, de combinatie van workflow- en kennissystemen, gaan dit niet trekken. Wij gaan er daarbij vanuit dat mensen hun eigen zaaksysteem willen kiezen met daarnaast specifieke software voor specifieke taken. Ik ben overigens bang dat een regisseur voor het DSO niet voldoet. Het gaat hier niet om één toneelstuk, maar om een heel theaterfestival. Het minste wat je dan nodig hebt is een festivaldirecteur.”
En wat in het geval dat overheidspartijen kiezen voor het vooral zelf ontwikkelen van maatwerkoplossingen? Koenders: “Dat gaan ze vast wel doen en ze beloven steeds dat ze dat alleen maar op basisniveau doen, maar dat moet allemaal nog uitkristalliseren. Dit en volgend jaar moet er nog veel duidelijk worden.”
In een reactie zegt een woordvoerder van de VNG: “Het proces rond de ontwikkeling van een DSO vullen wij stapsgewijs in. Daar waar het de informatievoorziening aangaat, specifiek de te hanteren software, behelst dat een fase in het proces die te zijner tijd specifiek wordt bezien.”