De Wet open overheid (Woo) zou de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) vervangen. Al bijna een jaar ligt een laatste Woo-versie bij de Tweede Kamer. Intussen lopen bij ruim vijftig gemeenten ‘proeftuinen’. Maar zal het wetsvoorstel de eindstreep wel halen? "Door alle gedane concessies voldoet de Woo niet meer aan de bepalingen in het Verdrag van Tromsø."
Beeld: De Beeldredaktie
‘iDMS gebruikersvriendelijker en overzichtelijker maken’. iDMS is het archiefsysteem van Zuid-Holland en de geciteerde opdracht gaf de provincie zichzelf in een plan van aanpak voor het programma ‘Archief op Koers’ van juni 2016.
Eerder dat jaar had een inspectie plaatsgevonden. “Het algemene oordeel uit de rapportage geeft reden tot grote zorg bij het college [van Gedeputeerde Staten]. Ondanks de maatregelen die na de archiefinspectie van 2012 genomen zijn, is het archief- en informatiebeheer van de provincie onvoldoende op orde en is er onvoldoende borging om de provinciale archieven volledig, van goede kwaliteit en toegankelijk te houden gedurende de wettelijk voorgeschreven bewaartermijnen.”
Niet te vroeg dus, eigenlijk al vier jaar te laat, om de boel in Zuid-Holland duchtig aan te pakken. En aangezien informatievoorziening al een tijdje digitaal georganiseerd is ook niet overbodig om iets aan de gebruiksvriendelijkheid en overzichtelijkheid van het archiefsysteem te doen, immers nogal elementaire voorwaarden voor effectief gebruik. ‘Archief op Koers’ plande de verbeterslag voor het vierde kwartaal van 2017.
“Het aandachtspunt bij ons digitale archief (in de wandelgangen ‘iDMS’ genoemd), is dat het geen geavanceerde zoekfunctie kent.”
Deze vaststelling komt niet uit dat plan van aanpak van drieënhalf jaar geleden. De provincie meldde de problemen met zoeken in haar archief afgelopen oktober. Het was een bericht aan de Stichting Lokale Onderzoeksjournalistiek, dat in afwachting verkeerde (en trouwens nog altijd verkeert) van een serieus antwoord op een Wob-verzoek. Dat was half januari gedaan. Eerst wilde de provincie het niet behandelen en toen zij daartoe in een bezwaarprocedure gedwongen werd, bleek de toegankelijkheid van het archief een struikelblok. Het ingeven van een combinatie van zoektermen brengt iDMS zo van streek dat dit, liet de provincie weten, ‘al snel meer dan 10.000 hits oplevert’.
Het op orde brengen van de overheidsinformatiehuishouding is een van de weinige onderdelen van de Wet open overheid (Woo), die indieners van informatieverzoeken enig uitzicht kunnen bieden op verbetering van de verstrekkingspraktijk. Daarover wordt al vele jaren geklaagd. Overheidsorganisaties overschrijden bijna standaard de wettelijke beslistermijn en als ze dan eenmaal een besluit hebben genomen, blijken documenten nogal eens gezwart of volledig geweigerd.
Sinds 2005
Sinds januari ligt het Woo-voorstel bij de Tweede Kamer. Maar het initiatief voor nieuwe openbaarheidswetgeving dateert al van 2005. Aanvankelijk had het (mede) tot doel de uitvoering van de Wob te verbeteren.
In dat jaar kwam GroenLinks in de Tweede Kamer met het rapport ‘Open de oester’, waarop Alexander Pechtold, D66-minister van Bestuurlijke vernieuwing, een nieuwe Wob liet schrijven door een Wageningse hoogleraar, die echter zo ver ging dat zijn voorstel al bij de presentatie werd afgeschoten. Daarop ging GroenLinks-Kamerlid Mariko Peters aan de slag met een initiatiefwetsvoorstel.
Aanleiding voor ‘Open de oester’ was een opiniestuk in NRC Handelsblad van Roger Vleugels geweest, Wob-consultant sinds de jaren tachtig van de twintigste eeuw. Hij werd door GroenLinks gevraagd te adviseren bij de totstandkoming van het wetsvoorstel. Beslistermijnen werden bekort, weigeringsgronden beperkt en aangescherpt, organisaties die door verzelfstandiging en privatisering buiten de Wob waren komen te vallen kwamen weer onder de reikwijdte van de wet, overheidsorganisaties moesten in een informatieregister online laten zien welke documenten ze hadden, een informatiecommissaris met vergaande bevoegdheden kon bestuursorganen die ‘Wobstructie’ plegen, tot de orde roepen en de inmiddels ontstane jurisprudentie was in de wet verwerkt.
Geen verbetering
Zo werd het initiatiefvoorstel midden 2012 bij de Tweede Kamer ingediend. Vleugels signaleert vervolgens een geleidelijke uitkleding van het voorstel tot een niveau dat voor indieners van informatieverzoeken, zoals buiten media belangenorganisaties, advocaten, wetenschappers en individuele burgers, geen enkele verbetering impliceert.
Dat uitkleden gebeurde eerst op aandrang van het kabinet met daarin PvdA-minister Ronald Plasterk op Binnenlandse Zaken (BZK), die een geschrapte weigeringsgrond er weer in wist te praten. Die moest als ‘restgrond’ dienen voor het geval de andere gronden niet als basis konden worden aangevoerd om informatie te weigeren. De andere weigergronden kregen hun oude formulering terug. Verder ging de jurisprudentie eruit, waardoor verzoekers in procedures zelf uitspraken van rechtbanken en de Raad van State moesten gaan opsnorren om daaruit bezwaar- en beroepsgronden te destilleren, werd het oude begrip ‘bestuursorgaan’ gehandhaafd (en niet vervangen door orgaan gefinancierd uit publieke middelen of met een publieke taak) en zag de informatiecommissaris zijn bevoegdheden beknot. Deze terug-bij-af-situatie was voor Vleugels aanleiding om af te haken als adviseur.
Antilobby (1)
In april 2016 nam de Tweede Kamer de Woo met bijna tweederde meerderheid aan. Een succesvolle lobby van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, die de wet onuitvoerbaar en te duur vond, leidde tot twee ‘quick scans’ die de VNG-opvatting bevestigden, en tot uitstel van behandeling door de Eerste Kamer. Bij het aantreden van Rutte-III in het najaar van 2017 trok het kabinet de openbaarheidswetgeving naar zich toe door in het regeerakkoord aan te kondigen met de indieners (inmiddels had D66 zich bij GroenLinks gevoegd) in overleg te treden om tot ‘verruiming van openheid’ te komen ‘zonder hoge kosten voor de organisatie en uitvoering’.
In dat overleg sneuvelde de informatiecommissaris helemaal en werd ook het online informatieregister geschrapt. Door het sinds 2012 geleidelijk aan opgeven van cruciale onderdelen heeft de Woo alleen nog betekenis behouden voor de actieve openbaarheid, dus voor het openbaar maken van stukken op initiatief van de overheid zelf. De Wob voorzag ook al in actieve openbaarmaking, maar de Woo maakt dat expliciet door het voorschrijven van elf informatiecategorieën die bestuursorganen uit eigen beweging openbaar moeten maken. De meeste zijn zeer voor de hand liggend, zoals wet- en regelgeving, organisatiegegevens, raadsstukken, bestuursstukken, stukken van adviescolleges, convenanten, jaarplannen en -verslagen, en onderzoeken. Voor de passieve openbaarmaking van stukken, dus op verzoeken vanuit de samenleving, brengt de Woo, in de woorden van Vleugels, die inmiddels ruim 7000 Wob-zaken deed, ‘nul komma nul verbetering’.
Antilobby (2)
Deze situatie was in april voor zowat de hele Nederlandse pers aanleiding voor een brandbrief aan de Tweede Kamer met een oproep om de Woo niet aan te nemen, maar werk te maken van verbetering van de Wob. Op initiatief van de Vlaams-Nederlandse Vereniging van Onderzoeksjournalisten (VVOJ) schaarden zich vijftig mediaorganisaties - landelijke en regionale dagbladen en nieuws- en actualiteitenprogramma’s op radio en tv, opinieweekbladen, het Genootschap van Hoofdredacteuren en de beroepsorganisatie Nederlandse Vereniging van Journalisten (NVJ) – achter een oproep om ten halve te keren in plaats van ten hele te dwalen.
De focus op actieve openbaarmaking is zichtbaar in allerlei activiteit die inmiddels ontplooid wordt ter voorbereiding op de komst van de Woo. Zo werkt het Kennis- en Exploitatiecentrum voor Officiële Overheidspublicaties (KOOP) van BZK aan een Platform Openbare Overheidsinformatie (PLOOI), waar bestuursorganen straks hun actieve openbaarmaking gestalte kunnen geven, en organiseert de VNG met ruim vijftig gemeenten een zestal proeftuinen, waarvan er eentje zich richt op het aansluiten op dat PLOOI.
Andere proeftuinen hebben als thema onder meer: actieve openbaarmaking, inpassen van applicaties voor openbaarmaking binnen de gemeentelijke architectuur, duurzame toegankelijkheid en informatiehuishouding op orde. In dat laatste moet een meerjarenplan voorzien. Ook in een presentatie door de VNG tijdens een congres in oktober ging het over ‘bevorderen transparant bestuur door actieve openbaarheid’ en werden aan een recht van burgers om vanuit een eigen behoefte informatie bij de overheid op te vragen geen woorden vuil gemaakt.
Paradox
Overigens vragen informatieverzoekers formeel niet om de gewenste informatie toe te sturen, maar om deze openbaar te maken. Dat heeft iets paradoxaals: eerst weigert de overheid informatie en als deze bij de bestuursrechter bakzeil haalt wordt de informatie op internet gegooid, waardoor een medium dat maanden heeft geïnvesteerd in een journalistiek onderzoek het risico loopt dat een concurrent met enkele krenten uit de pap goede sier maakt.
De Woo gaat nog verder. Een van de elf informatiecategorieën die bestuursorganen op grond van de Woo straks actief online moeten zetten: Wob-verzoeken. Er loopt bij BZK al een ‘Actieplan Open overheid’ met als onderdeel ‘Open Wob’. Bedoeling is dat een informatieverzoek binnen twee weken online komt. Dan ziet een medium de concurrentie door de overheid getipt over het onderwerp, waarnaar het onderzoek verricht. Een protest van genoemde VVOJ bij verantwoordelijk bewindspersoon Raymond Knops (BZK) tegen deze benadeling van de onderzoeksjournalistiek, heeft niets uitgehaald.
Onderhandelen
Inmiddels is het de vraag wanneer de Kamer de Wet open overheid gaat behandelen en wanneer deze van kracht zal worden. “Op 1 januari treedt naar verwachting de Wet open overheid in werking”, heette het nog in de aankondiging van genoemd congres, maar in de sessie zelf hield de VNG het op ‘in werking treden 2021?’ Afgelopen zomer schreef minister Kajsa Ollongren (BZK) aan de Tweede Kamer dat het kabinet ‘per afzonderlijke organisatie van het Rijk een uitvoeringstoets’ liet uitvoeren, waarvan de resultaten aanvankelijk nog de eerste helft van het jaar werden verwacht, terwijl ook overleg met koepelorganisaties over financiële compensatie (voor de VNG een ’harde voorwaarde’) was vertraagd. Ze verwachtte er ‘in het najaar’ op terug te komen.
Voor hoeveel afzonderlijke organisaties een uitvoeringstoets moest worden gedaan en of die klaar zijn, is onduidelijk. Ook of het overleg met lagere overheden tot overeenstemming heeft geleid, mag de buitenwereld van BZK niet weten. Er is een brief aan de Kamer in de maak en die gaat dat soort vragen beantwoorden. Wanneer de minister met die brief komt is ook een aspect dat niet aan transparantie onderhevig is.
De VNG laat desgevraagd weten dat de gesprekken over kostencompensatie ‘in een goede en constructieve sfeer‘ verlopen en dat deze ‘rond mei 2020’ tot een afronding komen.
Bart Snels, het GroenLinks-Kamerlid dat inmiddels met D66-collega Steven van Weyenberg aan parlementaire zijde de kar trekt, liet in oktober op een debatbijeenkomst over de Woo doorschemeren dat druk uit diverse hoeken het hem nog altijd moeilijk maakt zijn Woo overeind te houden. Gisteren deelde een woordvoerder van de GroenLinks-fractie desgevraagd mee ‘dat hij in onderhandeling is met het kabinet over de wet en dat het daardoor onduidelijk is wanneer deze behandeld wordt’.
Onrechtmatig
Roger Vleugels zou het intussen niet verbazen als het met de Woo helemaal spaak loopt. Volgens hem zijn openbaarheidsregimes in omringende landen geleidelijk aan liberaler geworden, wordt Nederland met de Woo ‘de risee van Europa’ en zouden de indienende partijen zich voor het resultaat inmiddels enigszins generen. ‘Een blamage’ noemt Vleugels wat er van het ambitieuze voorstel uit 2012 is overgebleven. Niet alleen qua inhoud, ook qua wordingsgeschiedenis.
Daarin ziet hij een aanknopingspunt voor belanghebbenden om, als de Woo de parlementaire behandeling overleeft, de wet alsnog te torpederen. De eerste versie was verregaand gebaseerd op het in 2009 (op Nederlands initiatief tot stand gekomen, maar door ons land nog altijd niet geratificeerde) Verdrag van Tromsø. Door alle gedane concessies voldoet de Woo niet meer aan dat verdrag. Dat komt weliswaar nog één ratificerend land tekort om in werking te treden, maar dat neemt niet weg dat Nederland een zeker commitment heeft afgegeven.
Piet Hein Donner schreef als minister van BZK in 2011 aan de Kamer: “Totdat een definitief besluit is genomen over ondertekening van het verdrag zullen geen voorstellen worden gedaan tot wijziging van de Wob die indruisen tegen de bepalingen in het Verdrag van Tromsø.” Maakt dat een wet die hevig indruist niet onrechtmatig? Volgens Vleugels is straks een gang naar de rechter niet kansloos.
Peter Mom is medewerker van iBestuur en van Stichting Lokale Onderzoeksjournalistiek, en secretaris van de Wob-werkgroep van de Vereniging van Onderzoeksjournalisten (VVOJ)
