‘Integratie persoonsregisters ligt voor de hand’

De integratie van de registers van de burgerlijke stand en de Basisregistratie Personen is niet alleen een technische operatie, maar ook een juridische. Een constructieve discussie tussen twee ministeries is nodig. Beeld: Pixabay

Wat zijn de overeenkomsten en de verschillen tussen de BS en de BRP? De BS heeft registers waarin gegevens over personen zijn vastgelegd vanwege een plaatsgevonden rechtsfeit. Zoals geboorte, huwelijk of overlijden. In de bevolkingsadministratie, tegenwoordig vormgegeven door de BRP, worden ook persoonsgegevens geregistreerd. Onder meer over dezelfde rechtsfeiten. Beide registraties worden op gemeentelijke niveau gevoerd. Dat is overigens niet geheel waar, want de BRP bevat ook de registratie van niet-ingezetenen die op rijksniveau wordt gevoerd. Beide stelsels kennen een geheel eigen wetgeving en kennen ook een eigen voor die wetgeving verantwoordelijk ministerie. De registers van de burgerlijke stand zijn een authentieke bron van gegevens, terwijl de BRP bestaat uit gegevens die zijn overgeschreven vanuit andere al dan niet authentieke bronnen.

Hoe je het ook wendt of keert: dezelfde gegevens worden twee of meer keren geregistreerd door verschillende verantwoordelijken. Dat is niet efficiënt en kan gemakkelijk leiden tot fouten. Burgers die de BRP gecorrigeerd willen hebben, worden soms doorverwezen naar de ambtenaar van de BS. Gegevens worden redundant opgeslagen waardoor we in feite een complex geheel hebben van persoonsgegevensregistratie. Wanneer in een gemeente een kind is geboren en de ouders wonen in twee andere gemeenten, zijn er drie gemeenten bezig met de registratie van deze ene geboorte in de BS en BRP. Een echtscheiding wordt ingeschreven in de huwelijksgemeente. Als de ex-echtelieden in twee andere gemeenten wonen, zijn ook hier drie gemeenten bezig met de registratie van één echtscheiding. En dan maar hopen dat al die gemeenten dezelfde gegevens vastleggen!

Onderzoek

De Nederlandse Vereniging Voor Burgerzaken (NVVB) roept al lang om een technische integratie van BS en BRP (voorheen GBA). In een brief van de NVVB uit 1999 aan het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) valt onder meer te lezen:

“Het lijkt het bestuur van de NVVB gewenst dat technisch gezien de automatisering van de burgerlijke stand en de automatisering van de GBA volledig worden geïntegreerd. Alle regelgeving hieromtrent zou ook de automatisering van de burgerlijke stand moeten omvatten. Groot voordeel hiervan zou zijn dat er eenzelfde formele grondslag ligt voor beide systemen. Aanpassingen kunnen hierdoor makkelijker plaatsvinden. Ook de financiering van de aanpassing is dan uniform geregeld. Dit zal naar mening van het bestuur leiden tot een aanzienlijke kostenbesparing voor alle partijen.”

In 2011 heeft het organisatieadviesbureau Berenschot een onderzoek uitgevoerd naar de concordantie of integratie van de burgerlijke stand en de GBA. Belangrijkste conclusies waren dat er in beide scenario’s efficiencyvoordeel viel te behalen. Het rapport is destijds niet veel verder gekomen dan het Ministerie van BZK. Toenmalig minister van BZK, Ronald Plasterk, heeft daarna uitgesproken dat hij eerst de modernisering van de GBA wilde afronden, alvorens hij met het ministerie van Justitie zou gaan praten over integratie van beide registraties. Van die afronding is nog niets terechtgekomen.

Huidige situatie

De burgerlijke stand kent zijn wettelijke oorsprong in het Burgerlijk Wetboek en valt onder de verantwoordelijkheid van het ministerie van Justitie en Veiligheid. De registers van de BS bestaan uit papieren akten en vanuit de wetgeving bestaat er geen automatiseringsplicht. In deze tijd van digitalisering is het daarmee een sterk verouderd stelsel. In Europa kennen we verschillende landen die de burgerlijke stand al wel geautomatiseerd hebben (zoals België, Zwitserland en Hongarije) Die landen denken er inmiddels over om met elkaar gegevensuitwisseling mogelijk te maken. Nederland blijft hierbij sterk achter. Dit vormt een extra argument voor digitalisering van de BS.

De BRP kent zijn wettelijke oorsprong in de Wet BRP (voorheen Wet GBA) en valt onder de verantwoordelijkheid van het Ministerie van BZK. De BRP kent sinds 1994 een automatiseringsplicht. In dat jaar werden de kaartenbakken vaarwel gezegd en ingeruild voor elektronische kaartenbakken. Een hele verbetering, maar een echte vernieuwing was het nog niet. Die was er wel bijna onder Operatie BRP (daarvoor Modernisering GBA), maar dat programma werd in 2017 onder politieke druk stopgezet. Toch wil ook het huidige kabinet de BRP moderniseren. Kansen voor de BS dus!

Gemeenten zaten na de invoering van de BRP niet stil en hebben al snel ook de BS-processen geautomatiseerd, met nog wel als eindproduct de akte van papier. Akten van papier is nog steeds wettelijk verplicht. In de BS-processen worden de meeste aktegegevens ontleend aan de BRP, zoals de gegevens van de ouders van een pasgeboren kind of de gegevens van een bruidspaar. Daarmee kan je zeggen dat alleen gegevens die echt over het rechtsfeit gaan, zoals de geboortedatum en naam van het kind of de huwelijksdatum en -plaats, als oorspronkelijk c.q. authentiek kunnen worden gezien.

De BRP moet in principe steeds afwachten of er iets bij de BS wordt vastgelegd. De BS moet dat vervolgens doorgeven aan de BRP waarna de gegevens nog eens worden vastgelegd. Die doorgifte gebeurt binnen een gemeente of tussen gemeenten onderling. Dat doorgeven is nodig en verplicht, want er is bepaald dat de BRP dé verstrekker van persoonsgegevens is aan alle instanties en instellingen die deze gegevens nodig hebben en ze rechtmatig mogen ontvangen.

De verantwoordelijkheid voor de vastlegging en bijhouding van BS-gegevens ligt in beginsel bij de ambtenaar van de BS van de gemeente waar het rechtsfeit plaatsvindt, ongeacht de woonplaats van partijen bij dat rechtsfeit. De verantwoordelijkheid van de vastlegging en bijhouding van BRP-gegevens ligt bij het college van burgemeester en wethouders van de woongemeente. Mochten de stelsels geïntegreerd worden, dan zullen eerst die verschillende verantwoordelijkheden moeten worden herzien. Omdat hier twee ministeries bij betrokken zijn, zal dat vermoedelijk geen eenvoudige opgave zijn. Eentje moet er immers een stukje terrein prijsgeven en welk ministerie wordt dat dan?

Oplossingsrichting

BS
Voor de BS geeft de Wet elektronische dienstverlening burgerlijke stand mogelijkheden aan gemeenten om ook de BS te moderniseren met gebruikmaking van technische middelen. Enerzijds voorziet die wet in het mogelijk maken van digitale aangifte van geboorte en overlijden, het digitaal melden van een voorgenomen huwelijk of geregistreerd partnerschap en het op elektronische wijze verkrijgen van een uittreksel. Anderzijds maakt deze wet akten in elektronische vorm mogelijk. Digitale gegevensopslag en kansen voor integratie met de BRP.

BRP
De BRP kent al een digitale gegevensopslag, maar is nog niet geschikt om dienst te doen als register van de BS. Aangezien het voornemen bestaat om de BRP te moderniseren, ligt het voor de hand om de BRP voor een deel zodanig in te richten dat deze registratie door kan gaan als authentieke bron van BS-gegevens.

Gemeentelijke processen
De processen die gemeenten nu gebruiken om enerzijds akten te fabriceren en anderzijds de BRP-gegevens bij te houden, kan opnieuw en eenvoudiger worden ingericht. Gegevens worden dan direct eenmalig en eenduidig bepaald en vastgelegd.

Verantwoordelijkheden
Bij een stelselherziening als deze hoort ook de uitdaging om verantwoordelijkheid voor te registreren gegevens binnen de stelsels te herzien. Wie gaat waarover beslissen en waar kunnen burgers terecht met hun bezwaren? Nu is dat erg verschillend. Daarbij komt dat alle beslissingen van de ambtenaar van BS nu vallen onder civiel recht en niet onder de Algemene wet bestuursrecht (AWB). De BRP-beslissingen van het college van burgemeester en wethouders vallen wel onder de AWB. De inrichting van een geïntegreerd stelsel moet dan rekening houden met nieuw toegekende verantwoordelijkheden en andersom. Bezwaar en beroep kan dan ook eenduidig worden ingeregeld.

Tot slot

De integratie van de registers van de burgerlijke stand en de Basisregistratie Personen is niet alleen een technische operatie, maar ook een juridische. Een constructieve discussie tussen twee ministeries is nodig. Mede om die reden zal het niet eenvoudig zijn om de transitie te realiseren. Maar waar een wil is, is een weg. En stel: Als een land nog niets heeft geregeld op het gebied van persoonsregistratie, maar dat wel wil gaan doen. Denkt u dat zij dan zouden kiezen voor twee stelsels of direct voor één stelsel dat alle doelen van de burgerlijke stand en de BRP dient?

Ronald Zijlstra is strategisch adviseur bij de Nederlandse Vereniging Voor Burgerzaken (NVVB)