De Raad van State heeft in aanloop van een hoger beroep staatsraad advocaat-generaal Peter Wattel om juridisch advies gevraagd over een belangrijke bepaling in de Wet open overheid (Woo). Dit gebeurt in aanloop van een zaak die van groot belang is voor de uitvoeringspraktijk van de Woo.
Het gaat om artikel 5.2, derde lid, dat bestuursorganen verplicht om persoonlijke beleidsopvattingen openbaar te maken als deze zijn vervat in documenten die zijn opgesteld voor formele bestuurlijke besluitvorming. De vraag wat precies onder ‘formele bestuurlijke besluitvorming’ valt en wanneer intern beraad voldoende beschermd moet blijven, blijkt in de praktijk voor interpretatie vatbaar. Die onduidelijkheid leidde eerder tot een conflict tussen het college van burgemeester en wethouders van Nunspeet en de rechtbank Gelderland.
De rechtbank oordeelde dat een memo van een ambtenaar aan een wethouder openbaar gemaakt had moeten worden, mits geanonimiseerd. Het college is tegen die uitspraak in hoger beroep gegaan bij de Afdeling bestuursrechtspraak.
Belang voor transparantie én bestuurspraktijk
De uitkomst van deze zaak is van groot belang voor de uitvoeringspraktijk van de Woo, die sinds 2022 in werking is getreden ter vervanging van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob). De wet heeft als doel de transparantie van de overheid te vergroten, maar worstelt in de praktijk regelmatig met de balans tussen openbaarheid en de bescherming van intern beraad binnen bestuursorganen.
Volgens artikel 5.2 van de Woo hoeven persoonlijke beleidsopvattingen in principe niet openbaar te worden gemaakt. Maar wanneer zulke opvattingen voorkomen in documenten die zijn bedoeld voor formele besluitvorming, geldt juist wél een verplichting tot openbaarmaking – tenzij dit het interne overleg onevenredig zou schaden. Juist over die uitzondering moet nu duidelijkheid komen.
Verhelderende conclusie
Advocaat-generaal Wattel is gevraagd drie vragen te beantwoorden in zijn nog te verschijnen conclusie: wat wordt bedoeld met ‘formele bestuurlijke besluitvorming’; in welke gevallen intern beraad terecht beschermd kan blijven; en hoe die overwegingen van toepassing zijn op de casus van de gemeente Nunspeet. Zijn juridisch advies wordt op woensdag 9 juli 2025 openbaar gemaakt en kan een belangrijke rol spelen bij de verdere rechtsontwikkeling rond de Woo. De uiteindelijke uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak volgt later dit jaar.
Lees meer:
Een perspectief voor de beschouwing van wat formele bestuurlijke besluitvorming kan zijn, is die waarbij de besluitvorming wordt gedefinieerd als een proces waarbij aan een veelheid van wettelijke eisen moet worden voldaan. Daarbij is voor de overheid het Bestuursrecht (Awb) een belangrijke bron.
Zorgvuldigheid is als onderdeel van de Algemene beginselen van behoorlijk bestuur (ABBB) een rijke bron van eisen die zowel formeel als procedureel doorwerken in de inrichting van overheidsorganen en hun besluitvorming en bestuurlijk handelen. Het begrip kennis ziet niet alleen op beschikbaarheid van informatie, maar ook op vakkennis, competenties, ervaring en theoretisch- / methodisch- / strategisch- inzicht.
Zorgvuldigheid is ook een vereiste bij bestuurlijk handelen en stelt eisen bij de toekenning of verdeling van bevoegdheid. Bij gebruik van bevoegdheid geldt ook een veelheid aan wettelijke verplichtingen, zoals archivering. Om zorgvuldig te kunnen handelen moeten bestuurders competent zijn en of zich verzekeren van deskundige adviseurs. Een dergelijke horizontale component van de inrichting van het (verticale) proces ondersteunt de voorbereiding van behoorlijke bestuurlijke besluitvorming. Kennis kan in deze verhouding geen rustig bezit zijn, maar vereist een inrichting waarbij (rechts-)toepassing en ontwikkeling worden ondersteund en aansluiten op de beleidsfunctie.
Een besluitvormingsproces dat compliant is ingericht is de formele basis voor het (kunnen) functioneren van een organisatie. Omdat de besluitvorming grotendeels volgt op wettelijke bevoegdheid of taak, is de inrichting onderdeel van de beleidsopdracht. Juist het nadenken, kiezen, vaststellen en openbaren van dat (soort) beleid kan de overheid brengen naar een openheid die ook betrouwbaarheid oplevert.
Tegelijkertijd lijkt in duidelijkheid (vooraf) over het functioneren ook een antwoord te liggen op de manier waarop openbaarheid minder capaciteit vraagt. De huidige overvloed aan documenten mist in veel gevallen de relatie met hoe de besluitvorming tot stand komt (of formeel had moeten komen). Lacunes in de nakoming van wettelijke eisen als archivering leiden dan vaak tot een beperkt inzicht in waarvoor een document feitelijk is opgesteld en gebruikt. Aangevuld met de formele inrichting krijgen ook losse documenten meer betekenis.