Nederland kan best even zonder nieuw beleid
Nu de formatie in een pauzestand staat en het kabinet al sinds de zomer demissionair is, staat de beleidstrein in Nederland in feite stil. Naarmate dit langer duurt zullen teksten als ‘het land moet bestuurd worden’ en ‘we hebben een kabinet nodig’ flink aanzwellen maar de werkelijkheid ligt genuanceerder. Ik zeg niet dat Nederland prima zonder regering kan, want uiteindelijk moet een democratisch tot stand gekomen landsbestuur de lijnen uitzetten. Maar ik durf wel de stelling aan dat Nederland best even zonder nieuw beleid kan.
Instemmend las ik dan ook het interview met ‘uitvoeringsbazen’ Nathalie van Berkel (UWV) en Alexander Pechtold (CBR) in NRC. Daarin stellen zij dat steeds weer nieuwe regels en uitzonderingen lijden tot onuitvoerbaar beleid en ontevreden burgers. Het is teveel en het is te ingewikkeld, luidt hun boodschap in het kort.
Vaak wordt in de context van uitvoeringsproblematiek overigens gewezen op de verouderde ICT-systemen van de overheid en hoewel dit absoluut een rol speelt, ligt de kern van het probleem niet in automatisering. Want zelfs de meest briljante en moderne technologie kan weeffouten niet rechtbreien. Hoe graag we dit ook zouden willen en hoe lang we dit ook gedacht hebben.
Het komt er maar niet van
Nee, de kern ligt in de politieke besluitvormingscultuur. Want hoewel de voltallige Tweede Kamer minder complexiteit en betere uitvoerbaarheid zegt te willen, komt het er maar niet van.
Het enige wat lukt is symptoombestrijding en/of windowdressing in de vorm van een meldpunt tegenstrijdige regelgeving, een adviescollege administratieve lastendruk, een verplichte uitvoeringstoets of een coördinerend bewindspersoon regeldrukvermindering. Allemaal goed bedoelde initiatieven maar geen bijl aan de wortels der wildgroei.
De overdaad aan bureaucratie en regelbrij is geheel in lijn met de explosieve toename van het aantal (e)moties dat de Tweede Kamer jaarlijks indient. In 1992 waren het er nog 419, in 2002 al 1158 en in 2012 steeg het door naar 2352 stuks. In 2022 werd de ‘magische grens’ van 5.000 doorbroken.
Deze ontwikkeling is een direct gevolg van de versnippering van het parlement waarin steeds meer kleine fracties zitten die allemaal hun eigen doelgroep willen bedienen. Om in beeld te blijven wil iedereen op Twitter kunnen roepen dat hij een cruciale motie of een belangrijk amendement heeft ingediend die het verschil maakt voor een bepaalde groep mensen (namelijk de eigen achterban).
Gezien de scoringsdrang en de zelfprofilering in het digitale tijdperk is dit best begrijpelijk, maar het leidt wel tot steeds meer uitzonderingen, toevoegingen en neveneffecten. En dus onuitvoerbaarheid en onnavolgbaarheid.
Een ander probleem is de voortdurende lokroep om ‘de menselijke maat’. Het is allemaal sympathiek bedoeld en na het drama met de toeslagen ook logisch. Maar het is een gegeven dat maatwerk en uniformiteit op gespannen voet met elkaar staan. Net zoals ‘een gelijk speelveld’ niet spoort met goedbedoelde uitzonderingen oftewel ongelijke behandeling. Zodra je gaat differentiëren wordt het misschien wat rechtvaardiger maar ook een stuk uitvoeringskrommer. Deze trade-off speelt zelfs een rol bij een van de simpelste uitkeringen in ons land, namelijk de AOW: De Sociale Verzekeringsbank (SVB) schreef onlangs dat er inmiddels liefst 21 verschillende leefsituaties zijn!
Waarschuwingen
Uitvoeringsinstanties waarschuwen politici geregeld voor hun goede bedoelingen maar pas de laatste jaren worden ze enigszins gehoord. De Staat van de Uitvoering en de recente uitvoeringsbrief aan de formatietafel waren relevante signalen.
Maar al te vaak luisteren politici niet naar signalen over haalbaarheid en beheersbaarheid. Zeker ook omdat nieuw beleid veel meer media-aandacht oplevert dan betere uitvoerbaarheid. Net als Pechtold nam ik als Tweede Kamerlid te weinig tijd voor technische briefings met uitvoeringsdeskundigen en dus ben ook ik een bekeerling die het licht te laat zag…
Hoe moeten we het patroon doorbreken om het maar eens zo te zeggen?
Nathalie van Berkel geeft een goede voorzet met haar observatie dat beleid zelden zo uitpakt als je wilt. In een politieke cultuur met ruimte voor het aanvaarden van onvoorziene gevolgen en verkeerde inschattingen kun je ‘mislukt beleid’ tijdig terugdraaien. Dit zou al een grote stap voorwaarts betekenen.
Alexander Pechtold benadert het preventief en stelt voor de wat- en de hoe-vraag te scheiden. Niet door beleid en uitvoering uit helemaal uit elkaar te halen -zoals in de neoliberale hoogtijjaren negentig te enthousiast is gebeurd- maar juist door de uitvoering veel eerder bij het hoe te betrekken.
Een goed punt want mooie principes (waarom) formuleren en ambitieuze plannen (wat) maken kunnen we allemaal wel. Maar het woord bij de daad voegen is waar het in het leven om draait. Uitvoering (hoe dan!) is alles.
Naast de vorm van een nieuw kabinet moet Kim Putters het met de politiek leiders dus ook eens goed hebben over het vormen van goed beleid.
Goed punt, maar het echte probleem is krampachtig wordt vastgehouden aan de illusie functioneel hiërarchische controle. Nederland is een Open Economie en 90% van het overheidsbudget gaat sowieso op aan ongoing business. Er is allang een andere dynamiek ontstaan tussen governance en de maatschappelijke realiteit. De wereld is niet maakbaar. Digitaal gerelateerde netwerken vervangen de effectiviteit van traditionele staatsstructuren in dit tijdperk van digitale connectiviteit en globalisering. Geografische en demografische factoren sturen staten, los van politieke ideologieën.
Voor de Nederlandse Staat, die geconfronteerd wordt met toenemende politieke fragmentatie en bestuursuitdagingen, zou één aanpak kunnen zijn om een balans te vinden tussen deze twee visies door eindelijk bewust in te zetten op:
1. Netwerkgedreven Beleidsvorming: Dit zou betekenen dat de overheid meer open staat voor input vanuit diverse netwerken binnen de samenleving, zoals het bedrijfsleven, maatschappelijke organisaties, en burgerinitiatieven. Dit zou de overheid in staat stellen om meer agile en responsief te zijn en om beleid te vormen dat beter aansluit bij de dynamische noden van de samenleving. Ga om te beginnen datacentrisch werken en voorkom dat Digital Twins opgesloten raken in platform, maar omarm strategisch http://www.internationaldataspaces.org
2. Aandacht voor ‘Zijnswaarheden’: Dit houdt in dat de overheid expliciet rekening gaat houden met structurele factoren, zoals demografische trends en geografische ligging. Deze factoren moeten een basis vormen voor langetermijnstrategieën die verder kijken dan korte politieke cycli.
3. Decentralisatie en Regionalisering: Gezien de complexiteit en diversiteit van de moderne samenleving, kan het decentraliseren van bepaalde bevoegdheden naar regionale en lokale overheden helpen om beleid meer op maat te maken en de betrokkenheid van burgers te vergroten.
4. Transparantie en Dialoog: Om de kloof tussen politiek en burger te verkleinen, is het van essentieel belang dat de overheid transparant is in haar proces van besluitvorming en actief de dialoog zoekt met verschillende segmenten van de samenleving.
5. Versterken van Institutionele Robuustheid: De overheid dient te investeren in het versterken van de instituties die de basis vormen van de Nederlandse staat, zodat deze veerkrachtig zijn tegenover zowel interne fragmentatie als externe schokken. Als men dan toch ‘beleid’ wil: zet in op DATA GOVERNANCE!
Wat we uiteindelijk zouden moeten willen is het creëren van een veerkrachtige, adaptieve en inclusieve staatsstructuur die in staat is om, zowel de kortetermijnuitdagingen van politieke versnippering aan te pakken, als de langetermijnbehoeften van de samenleving te waarborgen.
Dit vereist een holistische benadering, die zowel de kracht van netwerken erkent als strategisch plant op basis van onveranderlijke realiteiten.
Aanvullend op de aanbevelingen van Vincent Hoek: Het is interessant om te kijken wat de wetenschap te zeggen heeft over de complexiteit van overheidsbeleid.Evenzeer is het interessant om te weten dat er methodieken in ontwikkeling zijn die daar wat over kunnen zeggen.
Zie bijvoorbeeld de studie: Drafting “better regulation”: The economic cost of regulatory complexity, waarbij onderzocht is wat de kosten zijn van complexiteit van regelgeving in Spanje.
URL: https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0161893821001083
Of te wel:
Als we een ‘wijze’ en ‘effectieve’ overheid nastreven, die de intentie heeft om uitvoerbaar beleid en wetten op te stellen, dan kan het helpen om wetenschappelijke methodieken erbij te betrekken die aspecten van die uitvoerbaarheid kunnen meten. Dat kan in potentie een nuttig instrument zijn voor beleidsmakers.
NB Voornoemde studie heeft bijvoorbeeld onderzocht wat de impact is van de complexiteit van de wet op de procesduur in de rechtbank.