Staatssecretaris Knops roept overheden op hun software te delen met de samenleving. Goed voor innovatie, economie en maatschappij. Maar hoe organiseer je zoiets; denk ook aan aanbesteding van software? Met een thuisdebat trapte iBestuur begin november de discussie af. Enkele deelnemers lichten hun standpunt toe.
Beeld: Barry Hage
De Rijksoverheid hanteert al jaren een ‘open tenzij’-beleid voor haar software. In zijn dit jaar gepresenteerde beleidslijn doet staatssecretaris Knops (Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties /Digitale Overheid) er een schepje bovenop. Als overheden de broncode van hun software vrij beschikbaar stellen, creëren ze een open source ontwikkelmarkt voor overheidssoftware waar zoveel mogelijk partijen op in kunnen haken. Ze kunnen nieuwe toepassingen bedenken, maar ook fouten en kwetsbaarheden elimineren. Denk ook aan transparantie. Neem het omstreden SyRi (Systeem Risico Indicatie) voor de bestrijding van fraude bij uitkeringen, toeslagen en belastingen. SyRi bepaalt op basis van data-analyse wie mogelijk fraude pleegt. Maar wie wel en wie niet als potentiële fraudeur wordt bestempeld, is niet helder. Als zo’n systeem in een open setting zou worden ontwikkeld, kan de buitenwacht de vinger aan de pols houden hoe de software tot zo’n conclusie komt.
Tot zover de pluspunten en vergezichten. De uitwerking van het ‘open’ beleid voor overheidssoftware is nog lang geen vanzelfsprekendheid, weet directeur Arjan Widlak van Stichting Kafkabrigade, een onafhankelijke organisatie die de impact van ICT op het openbaar bestuur onderzoekt. Widlak ondersteunt het dit najaar gestarte project ‘Over de drempel’ samen met het ministerie van BZK en iBestuur. Doel: zien waar overheden barrières ervaren en aftasten in hoeverre ze met andere wijzen van aanbesteden willen experimenteren. “Overheden zullen uit hun ‘comfort zone’ moeten stappen”, zegt Widlak. “De koudwatervrees is nog groot, maar dat is begrijpelijk. De argumenten voor het openen van overheidssoftware worden weliswaar door velen onderschreven, toch is het een lastig vraagstuk om handen en voeten te geven. Het vergt een andere rol van de overheid en hoe ga je zoiets organiseren? Het huidige systeem is gericht op ‘ontzorgen’. Je besteedt software aan, koopt het vervolgens in en zet de verantwoordelijkheid ervoor zoveel mogelijk weg bij één partij.” Deze werkwijze staat de door de staatssecretaris gepropageerde vernieuwing danig in de weg, aldus Widlak.
Ontwikkelplatform
Zelf kent Widlak een geslaagd voorbeeld van ‘open’ werken met overheidssoftware. Met zijn vroegere ICT-bedrijf nam hij begin deze eeuw deel aan een open source ontwikkelplatform met een dertigtal bedrijven, die software bouwden voor het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. “Dat functioneerde goed. Bedrijven bleken prima bereid met elkaars software te werken en het ministerie werd op maat bediend na duidelijke uitvragen naar de markt. Helaas gooide de economische crisis van 2008 roet in het eten, naast een reorganisatie op het departement en het vertrek van ambtenaren met ICT-kennis.”
Een dergelijk ontwikkelplatform kan als voorbeeld dienen voor de invulling van Knops’ beleidslijn voor open overheidssoftware. “Het is aantrekkelijk om zoveel mogelijk partijen om je systemen te verzamelen. Ook de overheid zelf spint daar garen bij”, zegt Widlak, die een parallel ziet met de honderden datakoppelingen die inmiddels zijn gerealiseerd tussen overheidssystemen op onder meer het initiatief van de Manifestgroep, de bundeling van uitvoeringsorganisaties. “Daar was een belangrijke driver voor: geld. De wens om de kosten omlaag te brengen kreeg zo op uitvoeringsniveau gestalte. Het is ook niet zo dat de overheid de broncodes in één keer allemaal open gaat stellen. Ik voorzie dat het in stapjes zal gaan, met telkens kleine plukjes software die worden uitgebreid of vernieuwd.”
‘Over de drempel’
‘Over de drempel’ is een project van iBestuur, stichting Kafkabrigade en het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Doel: het stimuleren van de beeldvorming over de inzet van open source en de mogelijkheden tot flexibilisering van de aanbesteding van software.
Thuisdebat
Als aftrap van het ‘Over de drempel’-project organiseerde iBestuur begin november een thuisdebat. Widlak leidde het digitale debat. Onder de zo’n zeventig live toehoorders waren medewerkers van ministeries, uitvoeringsorganisaties, een enkele gemeente, een netbeheerder en het KNMI. De laatste is een trouw volger van het open-databeleid van de overheid. Bij Alliander, blijkt uit een van de chats, wordt de discussie over open source intern nog gevoerd, maar de netbeheerder heeft nog geen officiële visie vastgesteld. Ook organisaties die open source toejuichen, zoals Open State Foundation, Open Nederland en Free Software Foundation Europe FSFE, volgden het thuisdebat. Deze categorie is begrijpelijkerwijs zeer positief, maar denkt genuanceerd mee, blijkt uit de chatwisseling. Er zijn nog veel uitdagingen. Hoe kan een overheid, binnen het huidige juridische kader, bijvoorbeeld vrije software aankopen of ontwikkelen? Een voorwaarde lijkt dat de overheid auteursrechtelijk eigenaar is en niet de partij die het systeem als eerste bouwt, zodat andere partijen een volgende ontwikkeling zouden kunnen doen. Dat geldt bijvoorbeeld wel voor de beheerssystemen van de grote uitvoeringsorganisaties, zoals het UVW, het Kadaster en de Belastingdienst, maar niet voor de circa 500 gemeentelijke ICT-systemen voor primaire processen, die in eigendom zijn van markpartijen als Centric en PinkRoccade. Een alternatief is de software onder een open source licentie uit te brengen. Uiteindelijk gaat het er om dat meerdere partijen inzicht in de werking van de software kunnen krijgen, zonder dat daar direct de vendor voor nodig is.
Transparant
Programmamanager coronadata Tamas Erkelens van het ministerie van VWS was een van de sprekers tijdens het thuisdebat. Erkelens is bij VWS gedetacheerd vanuit de gemeente Amsterdam, waar hij onder meer werkte aan een beeldherkenningssysteem om afval op straat te detecteren voor de stadsreinigingsdienst. Deze software is open source gemaakt voor hergebruik, om andere diensten en producten op te ontwikkelen. “Doordat we open source en transparant werken, lukt het om de expertise die er in ons land is te verbinden aan grote maatschappelijke uitdagingen”, spreekt Erkelens zijn voorkeur voor open software uit. Maar ook hij ziet hindernissen. “We moeten meer inzetten op de herbruikbaarheid van code. Code die je kunt snappen. Onleesbare codes vrijgeven of maar een klein deel ervan publiceren, leidt alleen maar tot ‘open washing’.” Vaste aanbestedingscriteria over open source software kunnen de professionalisering en standaardisering van de OSS-markt volgens Erkelens een boost geven. “We moeten inkopers zonder ICT-kennis niet alleen eigenwijs vertellen dat ze hun werk anders moeten doen. Beter is hen het leven makkelijker te maken, doordat ze bijvoorbeeld minder gedetailleerde aanbestedingen hoeven te maken en minder vaak een nieuwe aanbestedingsronde hoeven te doen. Open source maakt het mogelijk flexibeler te werken tijdens de lifecycle van ICT-producten en op die manier verleng je de levensduur van applicaties. Dat soort voordelen moet je meenemen in het berekenen van de businesscase”, zegt Erkelens.
Grip
Volgens Ivonne Jansen Dings heeft de overheid nog weinig kaas gegeten van open source software. De strategisch adviseur technologie en samenleving bij de provincie Zuid-Holland was een van de andere sprekers. Jansen doet onder meer onderzoek naar het gebruik van data en kunstmatige intelligentie in maatschappelijke sectoren. Ook de provincie wil grip krijgen op technologie, omdat je er maatschappelijke doelen mee kunt realiseren. Open source software is daar het instrument voor, zegt ook Jansen. De provincie was een van de eerste leden van de Foundation for Public Code. “De overheid heeft gemiddeld genomen te weinig kennis en expertise van open source in huis en snapt ook de processen niet die ermee zijn gemoeid. Met de huidige manier van aanbesteden leg je als overheid alles volledig bij één marktpartij. Daar bevindt zich de kennis over jouw software. Je hebt ook geen inzicht in hoe de software werkt. Het is toch maar code en die hoef ik als ambtenaar niet te snappen, is de redenering. Nogal wiedes, dat je dat wél moet begrijpen. Bij Rijkswaterstaat lopen toch ook veel mensen rond die alles van asfalt weten…”
Maar wat is er nodig? Allereerst moeten overheden een samenhangende visie vaststellen”, zegt Jansen, “op hoe je software zich moet ontwikkelen. Stel vervolgens een serieus transitieplan op en neem mensen aan die met open source software uit de voeten kunnen. Daar is zeer specifieke kennis voor nodig, ook in het afstemmen met ontwikkelaars. Je kunt vanuit alle delen van de wereld input krijgen, want iedereen kan met jouw codes aan de slag.” Volgens Jansen zal een automatiseringsafdeling nooit uit zichzelf overgaan op open source software. “Daar is de huidige ICT te zeer voor verstrengeld met de grote spelers als Microsoft. Open software behelst veel meer dan puur een appje dat je op je telefoon zet en gebruikt.”
