Ontwikkelen zonder zekerheden

Voor de uitstoot van stikstof (in de vorm van ammoniak en stikstofoxide) door agrarische, industriële en andere activiteiten zijn vergunningen nodig.

Eén dezer dagen wordt er weer een project afgerond dat op de lijst van risicovolle ICT-projecten staat: AERIUS. Weinig verrassend: het project werd iets duurder en heeft langer geduurd dan de bedoeling was. De aan het begin (januari 2013) geschatte kosten van 6,4 miljoen liepen op tot 8,2 miljoen een jaar geleden. En oorspronkelijk had het binnen 15 maanden af moeten zijn, maar dat werd dus meer dan drie jaar.

Toch is er met de ontwikkeling van AERIUS iets bijzonders aan de hand. Toen het als ICT-project begin 2013 van start ging was het nieuwe Nederlandse stikstofbeleid – waar het systeem voor gemaakt werd – nog lang niet uitgekristalliseerd. De Programmatische Aanpak Stikstof (PAS) moest de natuurdoelen van Natura 2000 helpen realiseren en tegelijk een oplossing bieden voor de vastgelopen vergunningverlening voor economische activiteiten waarbij stikstof vrijkomt. Drie ministeries (EZ, IenM en Defensie) en twaalf provincies moesten het erover eens worden hoe dat beleid er in de praktijk uit moest zien, maar zover was het in 2013 nog niet.

Meedenken

Waarom eigenlijk niet gewacht met het ontwikkelen van de bijbehorende instrumenten? “Er zat druk op”, zegt Ric de Rooij, als CIO van EZ eindverantwoordelijk voor het project. De Rooij vindt het bijna een voorbeeldtraject, waarbij de vertraging toch vooral van buiten kwam: het beleidsproces. “En omdat de beleidsmakers nog niet goed wisten wat ze wilden hebben, zijn we eigenlijk met ze gaan meedenken. Het ging wel wringen in de laatste fases. Toen waren de bouwers eigenlijk klaar, alleen moest er nog een aantal beleidsbeslissingen worden genomen.”

Wat is AERIUS?

Omdat de natuur te lijden heeft onder de uitstoot van stikstof (in de vorm van ammoniak / NH3 en stikstofoxide / NOx) moeten voor agrarische, industriële en andere activiteiten vergunningen worden aangevraagd. Tot dusver is dat vaak een moeizaam proces omdat het lastig is van die activiteiten per geval aan te tonen dat die geen onacceptabel effect op de natuur hebben. De Programmatische Aanpak Stikstof (beleid) en het bijbehorende systeem AERIUS moeten daar verandering in brengen, onder andere met een transparante verdeling van ‘ontwikkelingsruimte’ (stikstofquotum). AERIUS bestaat uit zes onderdelen, die grotendeels al in gebruik zijn genomen:

Calculator • Hiermee is de uitstoot van stikstof door activiteiten en de depositie daarvan op Natura 2000-gebieden uit te rekenen, door vergunningaanvragers en -verleners.

Register • Het ‘huishoudboekje’ van de PAS. In Register beheren de vergunningverleners de ontwikkelingsruimte.

Monitor • Hiermee wordt de uitvoering van de PAS gevolgd en zijn trends in depositie en ontwikkelingsruimte te volgen.

Scenario • Instrument waarmee te zien is of varianten van (ruimtelijke) plannen passen binnen de PAS-ontwikkelingsruimte. Dit onderdeel is nog in ontwikkeling.

Connect • Zorgt voor uitwisseling van data tussen AERIUS en andere IT-systemen (volgens informatiemodel IMAER).

Extra • Biedt een platform aan andere ontwikkelaars om de door hen ontwikkelde AERIUS-tools op aan te bieden.

Peter Munters, plaatsvervangend directeur Natuur en Biodiversiteit bij het ministerie van EZ, en voorzitter van de stuurgroep die verantwoordelijk is voor de ontwikkeling van AERIUS, denkt dat dat beleidsproces een beetje is onderschat. “Er was een naïef beeld over hoe de PAS en AERIUS zouden moeten gaan werken. Omgekeerd denk ik dat niemand bij de start had kunnen bedenken dat ze er zo uit zouden zien als nu. Ik denk dat je deze lijn in de toekomst meer zult zien: aan de slag gaan zonder een volledige specificatie.”

Gefaseerd

De Rooij stelt dat juist is gekozen voor ‘user centered design’ (veel betrokkenheid van de eindgebruikers) en de agile scrum-methode (kortcyclisch en iteratief werken met een multidisciplinair team) omdat de opgave ‘best lastig’ was. “Met een bijzondere groep van vijftien opdrachtgevers die ook allemaal hun eigen wensen en belangen hebben, terwijl we nog niet wisten hoe het eruit moest zien omdat zoiets nog niet eerder was bedacht. Als EZ het alleen had moeten doen, was er aan het begin misschien meer uitgedacht. Maar dan nog denk ik dat je het in fases moet doen. Ik geloof ook dat bij meer klassieke trajecten het niet meer zo is dat je alles vooraf tot in de puntjes moet uitdenken.”

Zijn collega Paul Raven, coördinator informatiebeleid van het CIO-office van EZ en ook betrokken bij het project, vult hem aan: “De commissie- Elias zegt ook: ga eerder met die beleidsmensen aan tafel. Hier is het bouwen van het systeem tegelijk met het beleidstraject en samen met de beleidsmedewerkers gedaan. Die konden dus ook direct testen hoe dingen gaan lopen. Zó vooraan heb ik het nog nooit eerder gezien.”

De bouwers hebben mede de beleidsoplossingen bedacht

PAS en AERIUS waren nodig, omdat de vergunningaanvraag rond stikstofuitstoot nogal ‘op slot’ zat. Munters: “Het was moeilijk voor ondernemers, maar ook voor de overheid, om aan te tonen dat iets geen nadelige gevolgen had voor de natuur. Dus als provincies een vergunning verleenden gingen natuurorganisaties vaak naar de Raad van State omdat het voorzorgsprincipe niet goed toegepast zou zijn. Als er dan geen helder dossier lag, vernietigde die de vergunning. Daardoor zijn er jarenlang maar mondjesmaat vergunningen verleend.” Vervolgens begon de PAS als een concept-idee rond het begrip ‘ontwikkelingsruimte’ (een soort uitstootquotum). “Als je kijkt hoeveel beleidsbeslissingen er in de tussentijd genomen zijn, is dit een enorm iteratief proces geweest. Door de manier van bouwen, met scrums, hebben we steeds kunnen laten zien wat de gevolgen zouden zijn van mogelijke beleidskeuzes. Voor de vijftien bestuurders die keuzes moesten maken gaf dat veel houvast.”

“Je kunt wel zeggen dat de bouwers mede de beleidsoplossingen hebben bedacht, dan wel ons misschien hebben behoed voor onuitvoerbare keuzes.” Dat proces heeft volgens Munters ‘enorm geschuurd’, maar werkte wel. “Het was de enige manier om voortgang te boeken. Er is heel erg gemopperd op elkaar, maar er zijn uiteindelijk ook hele mooie dingen gemaakt.”

De afronding is in volle gang. Het RIVM in Bilthoven gaat AERIUS beheren. Het systeem faciliteert nu het vergunningenproces van twaalf provincies en het Rijk, voor grote bedrijven als de Rotterdamse haven tot agrarisch adviseurs die voor veehouders allerlei uitbreidingsvergunningen aanvragen. “De stakeholders hebben over de PAS nog wel aanmerkingen, maar AERIUS staat niet ter discussie en wordt als functioneel en gebruiksvriendelijk ervaren.”

Mensenwerk

De Rooij, die zegt een bescheiden rol te hebben gespeeld bij het project, noemt nog een paar succesfactoren. “De governance is heel belangrijk bij dit soort trajecten. Maar het allerbelangrijkste is wel de mensenfactor, het kiezen en verbinden van de juiste mensen.” Munters daarover: “Zet die governance niet op afstand. Dus maak het beleid voldoende verantwoordelijk voor het ICT-traject, anders ga je elkaar alleen maar niet zitten te begrijpen en over de uitkomsten zitten zwartepieten. Want je had toch zo helder aangegeven wat je nodig had en de bouwers hadden zo helder aangegeven wat ze gingen leveren? En dan blijkt dat toch niet hetzelfde te zijn.”

De vraag naar de relatie met de ICT-plannen rond de Omgevingswet dringt zich op. “We zien de links”, zegt Munters. AERIUS werkt met natuurinformatie en met luchtkwaliteitsinformatie. Voor de Omgevingswet worden nu de informatiehuizen ontwikkeld, ook voor luchtkwaliteit. Wij denken dat we met het gedachtegoed over hoe je gegevensuitwisseling tot stand brengt, goede voorbeelden kunnen leveren. Dit is echt moderne ICT, waar we als rijk en provincies ons voordeel mee kunnen doen. De denkkracht uit AERIUS zou de Omgevingswet-ICT praktisch kunnen houden.”