Open data met beleid

Minister Schultz van Haegen van Infrastructuur en Milieu overhandigde een USB-stick met de data van de Basisregistratie Topografie aan haar toenmalige collega Verhagen tijdens de Innovatie-estafette 2011 waar zij meldde dat haar ministerie zich met overtuiging bij de open beweging aansloot. (Foto: Rogier Bos)

Het geo-informatiebeleid vormt geen uitzondering op dit algemene beeld. De nota GIDEON (2008) spreekt nog in bedekte termen over “het vergroten van de toegang tot overheidsgeo-informatie.” Eind 2011 hangt de vlag er anders bij en kondigt de minister van Infrastructuur en Milieu (I&M), Melanie Schultz van Haegen, aan dat zij haar data uiterlijk per 1 januari 2015 volgens het principe ‘open, tenzij’ voor hergebruik ter beschikking zal stellen.

De toezegging van de minister past in een grote, internationale beweging, waarin overheden actief stappen zetten publieke gegevens massaal te ontsluiten. De ondertekening van het Memorandum on Transparancy and Open Government (Obama, 2009) gaf het startschot voor deze ontwikkeling. Europa kon niet achterblijven en onder de vlag van de Digitale Agenda voor Europa voert Eurocommissaris Kroes sinds 2010 een actief opendatabeleid. De Nederlandse tegenhanger uit 2011, DigitaleAgenda.nl, benadrukt de potentiële economische waarde van open data (E,L&I, 2011). Dit accent laat zich eenvoudig verklaren uit het feit dat de afzender van deze nota het ministerie van Economische Zaken is. De toenmalige minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties vult in zijn bijna gelijktijdig verschenen brief over hergebruik van overheidsinformatie
het democratisch belang van open data aan (Donner, 2011). Gezamenlijk vormen de nota en de brief de achtergrond waartegen de minister van I&M haar toezegging deed.

Aan de slag

De belofte alle data vrij te geven is een eerste stap, maar dat is nog geen realisatie. Dat begint met de definitie van open data en daarna de vraag welke data binnen het ministerie het dan eigenlijk betreft. Hoewel dat een eenvoudige vraag lijkt, is deze niet zo gemakkelijk te beantwoorden. Er bestaat geen centraal, uitputtend overzicht van alle datasets binnen het ministerie en de gelieerde organisaties zoals het KNMI, Kadaster en Rijkswaterstaat. Om deze reden is een inventarisatie uitgevoerd naar de aanwezige data. Op basis daarvan is een roadmap opgesteld. Met de afzonderlijke organisatieonderdelen zijn in juni 2012 afspraken gemaakt over de wijze waarop data voor hergebruik beschikbaar komt. Momenteel wordt hard aan de uitvoering van deze afspraken gewerkt.

Beleidsvragen

Bij het beschikbaar stellen van overheidsdata doen zich allerlei vraagstukken voor.
Op sommige vragen is inmiddels een afdoend antwoord beschikbaar, maar andere zaken blijken een stuk lastiger oplosbaar. Hieronder volgt een aantal van de belangrijkste knelpunten, waar het ministerie van Infrastructuur en Milieu in de praktijk tegen aanloopt.

Aansprakelijkheid

Data worden ingewonnen met een specifiek gebruiksdoel voor ogen. De kwaliteit van de data hangt nauw samen met dat doel. Niet voor alle toepassingen is meteen het allerhoogste detailniveau of de hoogste mate van nauwkeurigheid nodig. Medewerkers die dagelijks met de data werken kunnen een juiste inschatting maken ten aanzien van de grenzen van de gebruiksmogelijkheden van de data. Dat gaat niet op voor elke willekeurige (her)gebruiker. En wat als er onverhoopt fouten in de dataverzameling voorkomen? Het uitsluiten van aansprakelijkheid staat vaak bovenaan de agenda als open data in een managementteam aan de orde komt. Hoewel het niet mogelijk is alle risico’s gegarandeerd af te dekken, zijn er meerdere maatregelen te treffen om de kans op aansprakelijkheid te verkleinen
(De Vries, 2012). Het voorzien van data van de juiste metadata is daarbij een eenvoudig en doeltreffend middel, evenals het instellen van een helpdesk.

Financiën

Open data is voor een hergebruiker gratis af te nemen, maar de data komt niet om niet uit de lucht vallen. Het animo om binnen overheden financieel bij te dragen aan projecten voor het inwinnen van breder gebruikte data komt door het opendatabeleid soms onder druk te staan. De gegevens komen immers ook zonder financiële deelname ter beschikking en dan gratis. Een ander financieel probleem geldt het Kadaster en de Rijksdienst voor het Wegverkeer (RDW). Zij halen een belangrijk deel van hun financiering middels tarieven voor verstrekking en gebruik van data. Zodra deze inkomsten als gevolg van open data wegvallen, moet er wel een alternatieve financiering gevonden zijn. In tijden van grootscheepse bezuinigingen is dat geen eenvoudige opgave. Maar ook voor partijen die deze afhankelijkheid niet kennen, betekent open data een extra kostenpost. Immers, de kosten gaan voor de baten uit. De redenering is, dat op macro-economische schaal door de overheid een inspanning wordt geleverd om actief data beschikbaar te stellen voor hergebruik, waardoor economische activiteit ontstaat die via vennootschapsbelasting weer terugvloeit naar de staatskas. Echter die geprojecteerde inkomsten voor de staatskas worden niet omgeslagen naar de betrokken organisaties en zijn nog niet gerealiseerd. De animo om bij te dragen wordt daardoor wel onder druk gezet.

Markt en overheid

Innovatie en waardecreatie zijn belangrijke drijfveren voor het opendatabeleid. Niettemin kan open data voor individuele bedrijven ook negatieve consequenties hebben in het geval zij gelijksoortige data vermarkten. In voorkomende gevallen is het belangrijk vroegtijdig afspraken te maken rond een overgangstermijn, waarbinnen deze bedrijven de gelegenheid krijgen hun businessmodel aan te passen. Bijvoorbeeld door zich te richten op toegevoegde waarde van diensten. Tegelijkertijd hoef je anno 2013 geen groots visionair te zijn om als ondernemer te weten uit welke hoek de wind waait. Daarmee lijkt de noodzaak om langdurige overgangstermijnen af te spreken minder geworden.

Dienstverlening

Nieuwe verdienmodellen op basis van open data staan of vallen bij de mate van hoge beschikbaarheid van die data. Veel bedrijven geven daarom een voorkeur aan een betaalde, maar gegarandeerde dienstverlening boven een gratis, maar onzekere datadistributie. De vraag is tot waar dienstverlening rond open data van de overheid moet gaan. Het is vrij eenvoudig om statische data op een downloadserver te plaatsen, maar de werkelijkheid is dat steeds meer datasets (semi-) realtime en daarmee vaak zeer omvangrijk worden. Dat vraagt om andere, meer geavanceerde technische oplossingen. Het lijkt onredelijk om die voorzieningen ook volledig op de belastingbetaler af te wentelen.

Privacy

Niet alleen open data vraagt de aandacht van beleidsmakers; ook big data en linked open data zijn inmiddels gevleugeld begrippen geworden. Tezamen vormen open, big en linked data voor mooie, nieuwe toepassingen maar kunnen ze ook een bedreiging vormen voor de privacy.
Er bestaat een groot spanningsveld tussen openheid en bescherming van de privésfeer. Beleidsmatig zijn die twee nog onvoldoende in samenhang gebracht. Waar vanuit het opendatabeleid met kracht gewerkt wordt aan het wijd open zetten van de datasluizen, wordt de kraan vanuit het privacy overwegingen juist steeds verder dichtgedraaid. Het zoeken naar een juiste, evenwichtige belangenafweging is nog maar nauwelijks van de grond gekomen.

Naar de toekomst

Uit bovenstaande beleidsvraagstukken blijkt wel dat het opendatabeleid verre van uitgekristalliseerd is. Ook in de realisatie van het beleid zijn nog grote slagen te maken. Het centrale portaal data.overheid.nl is in de afgelopen tijd als kool gegroeid. Toch bevat het nog slecht het topje van de spreekwoordelijke ijsberg. Daarnaast laten grootschalige toepassingen op basis van open data nog
op zich wachten. Alle betrokken partijen werken samen om deze tekortkomingen in de komende tijd weg te werken. Enerzijds langs een heel praktische lijn en anderzijds via wetgeving.

Veel hindernissen voor een succesvol opendatabeleid kunnen zonder tussenkomst van de wetgever weggenomen worden. Dat neemt niet weg dat het wettelijk instrumentarium voor het opendatabeleid aan modernisering toe is. De herziening van de Europese richtlijn Hergebruik van Overheidsinformatie vormt daarbij een stok achter de deur (Schultz & Shatter, 2013). Uiterlijk 18 juni 2015 moet de richtlijn door de lidstaten geïmplementeerd zijn.

De werkingssfeer van de richtlijn is verbreed tot culturele musea, archieven en bibliotheken en de mogelijkheden voor het vragen van vergoedingen voor het verstrekken van data zijn verder beperkt.

Misschien nog wel de grootste wijziging ten opzichte van de huidige richtlijn is een omkering in de aanmerking van documenten die onder de richtlijn vallen. Waar de richtlijn zich nu nog beperkt tot die documenten die in het kader van nationale wetgeving als openbaar zijn aangeduid, is de richtlijn straks geldig voor alle documenten, tenzij ze in het kader van nationale wetgeving als niet-openbaar zijn aangeduid: een koerswijziging van ‘nee, tenzij’ naar ‘ja, tenzij’ (Jansen & Zijlstra, 2013). De richtlijn vereist overigens niet dat lidstaten overgaan tot actieve openbaarmaking, hetgeen in het kader van open data nu juist wel de bedoeling is. GroenLinks probeert actieve openbaarmaking voor een groot aantal typen documenten via een initiatiefwetsvoorstel alsnog voor de Nederlandse overheid te regelen.

Het is aan de minister van BZK de schone taak om de huidige Wet openbaarheid bestuur (Wob) op de herziene richtlijn aan te passen. Het is op dit moment nog onduidelijk of delen van het initiatief wetsvoorstel van GroenLinks een plek in de wetswijziging zullen krijgen. Vanuit de coördinerende verantwoordelijkheid voor het geo-informatiebeleid zal I&M de ontwikkelingen in elk geval op de voet blijven volgen en een actieve bijdrage leveren aan de verdere uitwerking van het opendatabeleid. Hoe dan ook, de toekomst is open.

Bronnen

Chignard, S. (2013) A Brief History of Open Data. In: ParisTech Review

Donner, J.P.H. (2011) Kamerbrief hergebruik overheidsinformatie en open data

Jansen, K. & T. Zijlstra (2013) The new PSI Directive – as good as it seems?

Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (2011) Digitale Agenda.nl – ICT voor innovatie en economische groei

Obama, B. (2009) Transparency and Open Government: Memo- randum For The Heads Of Executive Departments And Agencies

Schulz, M & S. Shatter (2013) Richtlijn 2013/37/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot wijziging van de Richt- lijn 2003/95/EG inzake het hergebruik van overheidsinformatie

Vries, M. de (2012) Aansprakelijkheid en Open Data: Van Erik Engerd naar J.J. de Bom

(Alle links zijn voor het laatste gecheckt op 5 december 2013)

Dirk van Barneveld is senior beleidsmedewerker bij het Ministerie van Infrastructuur en Milieu. Hij is via te bereiken.
Dit artikel is eerder gepubliceerd in Geo-Info