Zonder dat we dat altijd door hebben, sturen de in open data ingebakken normen ons bestuur een bepaalde richting op. Het feit dat open data zich ver in de hoogte heeft gevestigd op een zogenaamde ‘moral highground’, gecombineerd met het experimentele karakter daarvan, maakt het lastig het toe te passen binnen het alledaagse bestuur.
Sinds voormalig president Obama een kleine tien jaar geleden de wereld kennis liet maken met het begrip ‘open overheid’ zijn landen van over de gehele wereld druk bezig met het openen van hun bestuur. Hoewel het niet altijd even duidelijk is waar de open overheid precies voor staat, of voor zou moeten staan, staat het vast dat het een belangrijke voorwaarde is voor een legitiem democratisch bestuur. Een belangrijk onderdeel van open overheid is open data. Open data is zelfs zo belangrijk dat voor sommigen open overheid niet veel meer behelst dan het op toegankelijke wijze publiceren van overheidsdata. Open data, zo voortredenerend, wordt door velen gezien als intrinsiek waardevol, ongeacht het effect ervan op bestuur en burger.
Hoewel er op zich niet veel mis is met een dergelijke positie noopt deze wel tot enige reflectie. Sociaalwetenschappelijk onderzoek richt zich in dat kader dan ook vaak op de vraag of het openbaar maken van overheidsdata ook wel echt effect heeft. Is er wel een verband tussen open data en transparantie? En stimuleert het publiceren van open data de participatie van burgers inderdaad? Dit met een schijnbaar oneindige hoeveelheid onderzoek tot gevolg waarin heftig wordt gediscussieerd over de exacte relaties tussen transparantie en openheid, of het verband tussen legitimiteit en participatie. Wij gooien het in deze bijdrage over een iets andere boeg en vragen aandacht voor een probleem dat naar ons idee meer aandacht verdient: het gebrek aan duidelijkheid over het probleem dat open data zou moeten oplossen (en impliciet: in hoeverre open data daar een oplossing voor vormt).
Het lastige van het naar believen openbaar maken van overheidsdata is dat dergelijk handelen ervan uitgaat dat niemand er slechter van wordt. Dit is alleszins een aanname waar discussie over mogelijk is, zeker nu de laatste tijd er meer en meer aandacht is voor de ‘donkere’ kanten van data en datapublicatie. Denk bijvoorbeeld aan naming & shaming, het openbaar maken van data nadrukkelijk om een negatief effect te hebben op anderen, aan privacy- of concurrentiegevoelige informatie, of aan de mogelijkheid dat het actief openbaar maken van grote hoeveelheden gecompliceerde data bepaalde burgers uitsluit, in plaats van iedereen evenredig bij bestuur te betrekken. Zeker in aanmerking genomen dat data eens gepubliceerd, als voor eeuwig gepubliceerd moet worden beschouwd, zou een overheidsinstantie belast met behoorlijk bestuur wel zorgvuldig met een dergelijk besluit om moeten gaan.
Spanning
Echter, het beleidsvrije karakter van open data, waarbij het bestuursorgaan mag publiceren maar daar voorlopig nog niet toe kan worden verplicht, in combinatie met een niet gespecificeerd doel, wringt met de normale kaders van het bestuursrecht. Er is een onmiddellijke spanning met het evenredigheidsbeginsel, wat vereist dat een bestuursorgaan alle rechtstreeks bij een besluit betrokken belangen afweegt en bepaalt dat nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn tot de met het besluit te dienen doelen. Dit beginsel mondt met andere woorden uit in een proportionaliteitseis: een bestuurshandeling moet geschikt zijn om een doel te bereiken en mag geen zwaardere consequenties hebben dan het te bereiken doel rechtvaardigt. Dat betekent dat als een maatregel een probleem oplost er misschien meer mag dan wanneer het probleem onduidelijk blijft, aangezien nadelige consequenties voor individuen dan sneller disproportioneel worden geacht. Je zou je zelfs af kunnen vragen of het beginsel überhaupt ruimte biedt voor handelingen ‘voor de leuk’, aangezien overal kosten en dus nadelen aan verbonden zijn. Om open data te kunnen toetsen aan onze verwachtingen van bestuur, heeft het op zijn minst een doel nodig. Afhankelijk van dat doel zal er meer of minder ruimte zijn voor het bestuur om de data al dan niet te openbaren.
Aan dit doel, of ten minste de formulering ervan, schort het nog wel eens. Vaak worden de door Obama aangehaalde idealen van transparantie, participatie en samenwerking aangehaald. Ook zijn die van legitimiteit en verantwoording te horen wanneer men rondstruint door de gangen van het Huis van Thorbecke. Wat deze begrippen precies betekenen en hoe deze te meten zijn, is verre van duidelijk. Laat staan dat er geëxpliciteerd wordt wat daar vervolgens mis mee is in de praktijk. Juist een analyse van het probleem, volgens ons onontbeerlijk voor het op een betekenisvolle wijze evalueren van beleid, kan helpen met het voorkomen van wat wel wordt omschreven als een technological fix. Oftewel het implementeren van technologieën waarbij het te betwijfelen valt of de nieuwe techniek het probleem op kan lossen en waarvan ook niet kan worden uitgesloten dat het weer andere problemen met zich mee zal brengen.
‘Normatieve ophoging’
Een vaak aangehaald argument ter onderbouwing van technologische vernieuwing op het gebied van democratie is dat er een ‘kloof’ bestaat tussen burgers en de overheid. Naast het feit dat er over deze claim zelf een hele discussie te voeren valt, valt er ook wat af te dingen op het onderliggende idee dat meer democratie altijd beter is. Gijs van Oenen hanteert in een recente publicatie in deze context de term ‘normatieve ophoging’. Hiermee doelt hij op hoe de in de jaren zestig en zeventig ingezette processen van democratisering en emancipatie, de verwachtingen van burgers én overheid over hun eigen én elkaars functioneren hebben verhoogd, zonder dat deze altijd kunnen worden waargemaakt.
Door burgers de mogelijkheden te bieden om zich met het bestuur bezig te houden, hebben overheden de zaadjes geplant van wat tegenwoordig de ‘doe-democratie’ en de ‘actieve burger’ is gaan heten. Van Oenen betoogt met andere woorden dat decennia lange processen van democratische innovatie van invloed zijn op de wijze waarop wij tegenwoordig aankijken tegen ‘burgerparticipatie’, ‘co-productie’, ‘responsief bestuur’ en ‘actief burgerschap’. En juist omdat ideaal en oplossing in een (veelal onbewust) complex ‘dialectisch’ proces met elkaar verwikkeld zijn, is het goed om duidelijk van te voren vast te leggen wat je gaat doen en waarom. Of je nou burger bent, of ambtenaar.
Naast deze meer ‘procedurele’ kanttekening bij het introduceren van technologie in het openbaar bestuur, dient ook een meer normatieve kwestie niet onbesproken te blijven. Deze kwestie behelst de vraag wat we moeten vinden van beleid dat zich ten doel heeft gesteld de burger actiever bij het bestuur te betrekken. Open data-beleid, maar ook vormen van nieuwe, elektronische democratie, maken een plekje vrij voor burgers om zich actief met overheidsprocessen te bemoeien.
Twee manieren
Er zijn grofweg twee manieren om dergelijke pogingen te begrijpen. Aan de ene kant kan men hier spreken van een verdere horizontalisering van de relaties tussen overheid en burger. De kloof tussen beide partijen wordt langzaam gedicht, de ambtenaar steeds responsiever en de burger is geëvolueerd in een zelfstandig functionerende ‘protoprofessional’. Aan de andere kant kan het ook worden geïnterpreteerd als een tendens waarin overheid en burger langzaam uit hun publieke en private rollen worden getrokken door marktpartijen die wensen dat overheden meer taken uitbesteden, en consumenten/burgers een actievere rol op de markt gaan spelen. Ongeacht hoe je over deze (en andere) interpretaties denkt, brengt open data-beleid onvermijdelijk ideeën met zich over hoe overheid en burger zouden moeten functioneren. Zo loop je het risico een type ambtenaar of burger te promoten waarvan je niet zeker weet of dat de richting is waarin je de democratie wilt laten ontwikkelen.
Technologische innovatie is niet waardevrij. Ook een praktijk die op het eerste oog alleen maar voordelen lijkt te hebben, zoals open data, gaat gepaard met neveneffecten die niet altijd goed te voorspellen zijn. De mogelijkheden die aan open data worden toegedicht creëren verwachtingen bij bestuur en burgers waar niet helemaal aan kan worden voldaan, met teleurstelling aan weerszijden als resultaat. Door bijvoorbeeld te vragen om input op wetsvoorstellen wekt het bestuur de verwachting dat eenieder dat ook kan leveren en ook daadwerkelijk doet. In feite blijkt het vaak om een selecte groep te gaan.
Zonder dat we dat altijd door hebben, sturen de in open data ingebakken normen ons bestuur een bepaalde richting op. Het feit dat open data zich ver in de hoogte heeft gevestigd op een zogenaamde ‘moral highground’, gecombineerd met het experimentele karakter daarvan, maakt het lastig het toe te passen binnen het alledaagse bestuur. Dat is jammer omdat juist de kaders van dat alledaagse bestuur, zoals de beginselen van behoorlijk bestuur, een richtlijn kunnen bieden om de veranderingen die open data met zich meebrengt voor overheid en burger, expliciet aan te toetsen. Het loont om hier bewust van te zijn en de sterke nadruk op de oplossingen die open data kan bieden, in te ruilen voor een grondige analyse van het probleem wat het zou moeten verhelpen.
Annemarie Balvert en Gijs van Maanen zijn promovendi aan de Tilburg University en doen onderzoek naar burgervriendelijke datacommunicatie
Dit blijkt ook uit het onafhankelijk rapport n.a.v. het Actieplan Open Overheid van de Nederlandse regering (MinBZK). Dit schreef het Ministerie juist als lid van Open Government Partnership, opgericht i.v.m. het initiatief van Obama.
Terwijl de overheid veel inzet op nog meer open data en nog meer technieken (waar op zich niets mis mee is), vragen burgers en bedrijven om informatie die zij kunnen gebruiken, al was het maar om hun eigen omgeving te begrijpen en beïnvloeden (in de lokale politiek bijvoorbeeld). Data zijn daarvoor een middel, en geen doel.
Er zijn wel mooie voorbeelden, waarbij data visueel worden gemaakt, gericht op de eigen wijk of straat. Gebeurt dat niet, dan leiden al die data en de eenzijdige aandacht ervoor alleen maar tot meer afstand.