Open Overheid in Europa: wat kunnen we van andere landen leren?

Allerlei factoren dragen ertoe bij dat de passieve openbaarmaking in andere landen sneller kan gaan dan de afhandeling van de Woo-verzoeken in Nederland. Wat is precies opvraagbaar? En landen verschillen in hun opvatting over wat een ‘officieel document is. Ook wordt in sommige landen bij openbaarmakingsprocessen de werklast voor een ambtenaar begrenst.

De Wet open overheid (Woo) heeft per 1 mei 2022 de Wet openbaarheid bestuur (WOB) vervangen. Enerzijds hebben bestuursorganen nog steeds de verplichting om op verzoek van een burger bepaalde overheidsinformatie openbaar te maken (de Woo-verzoeken); voor deze ‘passieve’ openbaarmaking zijn bepalingen aangescherpt. Anderzijds moeten bestuursorganen straks ook zonder verzoek bepaalde informatie openbaar maken. De invoering van deze ‘actieve’ openbaarmaking verloopt per categorie. Bij de implementatie van de Woo hebben het Rijksprogramma voor Duurzaam Digitale Informatiehuishouding (RDDI) en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) een sturende rol.

Wet Open Overheid vereist dat de informatiehuishouding op orde is

Er is veel te doen over de Wet Open Overheid (Woo). De wet betekent opnieuw ingrijpende veranderingen voor overheden. Om de wet uit te kunnen voeren moet namelijk de informatiehuishouding op orde zijn, inclusief de processen en de ICT die daaraan ten grondslag liggen. Het ministerie van Binnenlandse Zaken gaat een uitvoeringstoets doen om de implementatie van de wet te optimaliseren. “Daarbij bevelen wij aan ook te leren van hoe andere Europese landen omgaan met het recht op overheidsinformatie”, zegt Willam van Weelden, strategisch productmanager bij Centric. “Zijn de passieve en actieve openbaarmaking (kader) in bepaalde landen beter of efficiënter? Laten wij daar dan ons voordeel mee doen.”

De Tweede kamer heeft inmiddels twee documenten die beschrijven hoe andere Europese landen het recht op overheidsinformatie vormgeven: een rechtsvergelijking door Universiteit Leiden en een verslag van enkele (digitale) internationale werkbezoeken. Ze werden in oktober 2022 aangeboden door minister Bruins Slot. Verder is er bijvoorbeeld het onderzoek van de Open State Foundation naar de Noorse praktijk.

Als je al die rapporten bestudeert, zie je dat landen verschillende ambities hebben die leiden tot verschillende vormen van een ‘Open Overheid’. Voor leden van de Europese Unie betekent dit ook uiteenlopende uitwerkingen van dezelfde Europese richtlijn. Kunnen wij met deze informatie onze passieve en actieve openbaarmaking verbeteren?

Passieve openbaarmaking

Allerlei factoren dragen ertoe bij dat de passieve openbaarmaking in andere landen sneller kan gaan dan de afhandeling van de Woo-verzoeken in Nederland. Ten eerste maakt het uit wat precies opvraagbaar is. Zijn dit alleen bestaande documenten die een verzoeker moet specificeren (Noorwegen, Finland, Zweden, Frankrijk) of mag dit ook ‘informatie’ zijn, waarvoor ambtenaren moeten uitzoeken welke documenten nodig zijn (Nederland, Duitsland)? Of kan het zelfs gaan om informatie waarvoor ambtenaren nieuwe documenten op moeten stellen (Engeland)?

Daarbij speelt ook een rol of er documenttypes zijn die sowieso niet openbaar gemaakt worden. In Nederland is in principe alles opvraagbaar, dat wil zeggen niet alleen officiële documenten zoals Kamerbrieven, maar ook ‘onofficiële’ documenten, zoals conceptversies van officiële documenten, interne mails en berichten in berichtenapps. Zoals de tabel laat zien, verstrekken de meeste landen zulke ‘onofficiële’ documenten nu niet. Bovendien verschillen landen in hun opvatting over wat een ‘officieel document’ is. Zo gaat het in Zweden alleen om documenten die een informatiehouder (zoals een overheid) verstuurd of ontvangen heeft. En in Duitsland alleen om documenten waarvan de betreffende instantie besloten heeft ze permanent in een dossier op te nemen. Al deze specificaties en beperkingen van opvraagbaarheid kunnen informatieverzoeken versimpelen.

Een tweede ‘versneller’ van openbaarmakingsprocessen bij informatieverzoeken is het begrenzen van de werklast voor een ambtenaar. Nederland kent zo’n begrenzing niet. Maar het Verenigd Koninkrijk en Denemarken hanteren een maximum aantal werkuren van respectievelijk 24 en 25 uur per informatieverzoek, terwijl Estland en Duitsland verzoeken afwijzen die een ‘onredelijke werklast’ opleveren. Het Leidse rapport stelt dat in Estland “redelijk snel sprake is” van een onredelijke werklast.

Ten derde wijken landen van elkaar af in het aantal en type redenen om sommige informatie nooit of alleen na een belangenafweging openbaar te maken (de uitzonderingsgronden). Hoe ingewikkelder die zijn en hoe meer belangenafwegingen nodig zijn, hoe meer tijd hiervoor nodig is.

Actieve openbaarmaking

Landen gaan ook verschillend om met actieve openbaarmaking, bijvoorbeeld als het gaat om afwegingen tussen privacy (zoals geregeld door de AVG) en openbaarheid. In Noorwegen slaat de balans doorgaans uit in het voordeel van openbaarheid. In Letland geldt dat in ieder geval voor informatie over ambtenaren: hun inkomen, vastgoedbezit en de naam van hun partner worden actief gepubliceerd.

Overigens verplichten niet alle landen bestuursorganen tot actieve openbaarmaking (Denemarken, Zweden, Duitsland). Zweedse bestuursorganen moeten wel documentregisters onderhouden, waaruit dan relatief eenvoudig specifieke documenten opgevraagd kunnen worden via passieve openbaarmaking.

Landen verschillen dus in de precieze invulling van het recht op overheidsinformatie. Wat opvalt is dat landen als Noorwegen en Zweden, die bekend staan om hun efficiënte werkwijze, een gestandaardiseerd register van documenten hebben die snel actief openbaar gemaakt worden. Daarbij zijn dan wel alleen díe documenten in te zien en niet ‘informatie op basis van die documenten’. Maar het register zorgt er wel voor dat een belangrijk deel van de passieve openbaarmaking automatisch overbodig wordt. Een dergelijk systeem vereist overzicht over alle openbaar te maken informatie.

Het (opnieuw te ontwerpen) Platform Open OverheidsInformatie (PLOOI) zal dan ook alleen een succes worden als overheidsorganisaties hun informatiehuishouding op orde hebben. Begin daarom vandaag met het inzichtelijk maken van alle informatie­stromen binnen de organisatie!