Pas als een maatschappelijk issue uitgegroeid is tot een ‘schandaal’ doet de overheid daadwerkelijk iets met de aanbevelingen van onafhankelijke adviesorganen. Op meer ‘signalerende’ adviezen wordt vooral gereageerd met een opsomming gegeven van al lopende initiatieven en wordt te weinig geleerd. Dat blijkt uit een kwalitatief onderzoek naar de kabinetsreacties op adviesrapporten, uitgevoerd door ICTU.
Onafhankelijke adviesorganen, zoals als de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) en de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) leveren regelmatig (on)gevraagd advies over het de effecten van ingezet beleid of functioneren van de overheid. Deze adviesorganen hebben een belangrijke signalerende functie om aandacht te vragen voor onvoorziene problemen.
Stramien in kabinetsreacties
Als graadmeter om te zien hoe de overheid omgaat met de adviezen is gekeken naar de kabinetsreacties die volgen op deze rapporten. Een analyse laat het volgende stramien zien:
- Een dankwoord, waarin de toezichthouder/adviesraad/college wordt bedankt voor haar gedegen advies.
- Het belang van het onderwerp wordt onderstreept.
- Dan volgt een opsomming van de activiteiten die al zijn ondernomen om het aangekaarte probleem te verhelpen.
- Het wordt afgesloten met een sluitstuk, waaruit blijkt dat het probleem wordt gezien en het zo snel mogelijk opgelost gaat worden.
Aanbevelingen worden niet opgevolgd
Het belang van het aangekaarte probleem wordt in kabinetsreacties herkend en serieus genomen, maar de focus ligt vooral op de acties die al ingezet zijn. De aanbevelingen van de adviesorganen raken hiermee ondergesneeuwd, concludeert ICTU. Het kabinet zegt eigenlijk: ‘We zien het probleem en we zijn het al aan het oplossen, dus maak je geen zorgen. Echter, door de nadruk te leggen op wat er al gedaan wordt, in tegenstelling tot wat het kabinet gáát doen om de aanbevelingen op te volgen, wordt de potentie om van de adviesrapporten te leren deels teniet gedaan.’
Ondanks dat concrete acties uitblijven voelen adviesorganen zich doorgaans wel serieus genomen door het kabinet. Ze hebben het idee dat hun adviezen op de langere termijn wel enig effect hebben. “Fundamentele herbezinning vanuit de beleidspraktijk kost tijd en is niet altijd even gemakkelijk. Gelukkig hebben onze rapporten een langere doorwerkingstijd,” reageert de WRR. Ook volgens de ROB denkt dat haar rapporten toch iets in beweging zetten: “Er is toch sprake van invloed van een advies op kennis en opvattingen. Een advies heeft een agenderende werking of wordt benut voor politieke of bestuurlijke doeleinden”.
Anders is het met ‘gevoeligere’ rapporten
De aanbevelingen in adviesrapporten met een ‘grotere nieuwswaarde’, zoals over het toeslagenschandaal en de aardbevingen in Groningen, worden wel degelijk concreet opgepakt, ziet ICTU. ‘Het grote verschil zit hem uiteraard in het feit dat de problemen in Groningen of met de kinderopvangtoeslag al waren uitgegroeid tot schandalen of affaires voordat er een rapport kwam.’
Leren van adviesrapporten
De waarde van adviesrapporten die zich richten op het functioneren van de overheid zit met name in de signalerende functie die ze hebben. ‘Door de nadruk steeds te leggen op activiteiten die al worden gedaan, of voortkomen uit het bestaand beleid, blijft de overheid in de fase van ‘Single loop learning’ hangen. Er wordt hierdoor geen stap gezet richting de tweede of derde orde van leren waarin systeemverandering mogelijk zou zijn. Of, zoals in de woorden van het Instituut voor Publieke Waarden, de overheid blijft op deze manier banden plakken, zonder de straat te vegen.’
