Transparantie en verantwoording van overheidsuitgaven speelt een steeds belangrijkere rol. Onderzoek door Geonovum laat zien dat uitgaven van decentrale overheden met gebruik van geo-informatie te visualiseren zijn waardoor patronen in de uitgaven in één oogopslag zichtbaar worden gemaakt.
Door de toenemende vraag naar meer transparantie is het publiceren van overheidsfinanciën, in de vorm van open data (open spending), een hot topic binnen verschillende overheden en overheidsinstellingen. Omdat hiervoor verschillende mogelijkheden zijn met ieder hun eigen consequenties voor de transparantie en bruikbaarheid, zijn de vorm, het detailniveau en de manier van visualiseren onderwerp van discussie. Verschillende van die discussiepunten heb ik onderzocht. Daarbij heb ik mij gericht op het op kaart zetten van de overheidsuitgaven: per gemeente of provincie wilde ik de uitgaven voor de fysieke leefomgeving in beeld brengen. Er zijn echter veel bronnen die allemaal andere cijfers publiceren. Een eerste vraag voor mij was daarom: welke data kan ik het beste gebruiken? Welke bron heeft de meest bruikbare informatie? Hierin bleek een sterke afweging gemaakt te moeten worden tussen vergelijkbaarheid en transparantie.
Vergelijkbaarheid of transparantie?
De Open State Foundation heeft bijvoorbeeld een eerste stap gezet richting het publiceren van overheidsfinanciën door de uitgaven van gemeenten, waterschappen en provincies te publiceren. Zij vragen de Iv3-bestanden (Informatie voor Derden) op met de begroting- en realisatiecijfers, die de gemeenten en provincies verplicht naar het CBS sturen. Het gaat daarbij om de ruwe data, in de vorm de meest transparante data. Het CBS publiceert de uitgavencijfers van de gemeenten en provincies ná een verwerkingsslag op CBS StatLine (de elektronische databank van het CBS). Minder transparant, maar het heeft wel als voordeel dat eventuele fouten eruit zijn gehaald.
Die ‘fouten’, waar hebben we het dan eigenlijk over? Misschien is ‘interpretatieverschillen’ een beter woord. Niet iedere gemeente vult de Iv3-matrix hetzelfde in. In deze Iv3-matrix staan alle taakvelden van de gemeente: onderwijs, economische zaken, verkeer, vervoer en waterstaat, cultuur en recreatie, et cetera. Deze hoofdfuncties zijn weer opgedeeld in verschillende functies. Zo beslaat de hoofdfunctie ‘verkeer, vervoer en waterstaat’ onder meer de functies ‘wegen, straten en pleinen’ en ‘verkeersmaatregelen te land’. De ene gemeente boekt uitgaven aan bijvoorbeeld verkeerslichten onder ‘wegen, straten en pleinen’, terwijl een andere gemeente de uitgaven plaatst onder ‘verkeersmaatregelen te land’. Het CBS probeert deze interpretatieverschillen te minimaliseren voordat de data op CBS StatLine terechtkomt.
Detailniveau
Daarmee komen we op een volgende vraag: op welk detailniveau kunnen de uitgaven op kaart worden gezet? Tijdens het onderzoek heb ik voorbeelden van open spending uit verschillende landen met elkaar vergeleken. Met name Argentinië en Brazilië vielen op wat betreft het detailniveau van de financiële data. Zij publiceren de overheidsuitgaven per transactie. Argentinië publiceert zelfs van iedere transactie de factuur. Erg goed voor de transparantie, maar niet geschikt voor het op kaart zetten. Daar is immers de vergelijkbaarheid van groot belang. In Nederland zijn de data op dit detailniveau nog niet beschikbaar. Voor het op kaart zetten gaat de discussie hier om het verschil tussen de hoofdfunctie (weinig interpretatieverschillen) of de onderliggende functies (meer interpretatieverschillen, maar ook meer transparantie en meer detail). Een discussiepunt waar geen eenduidig antwoord op te geven is, maar vooral een afweging die afhankelijk is van de gebruikersgroep.
Visualisatie
Een andere afweging is de visualisatie. Veel geprezen is de open spending-website van Groot-Brittannië. Het doel van deze website is niets anders dan het vergroten van de transparantie en het voor de burger inzichtelijk maken waar zijn belastinggeld naartoe gaat. Dat doen ze op een interessante manier: door middel van een onderscheid in kleurintensiteit zijn op kaart de verschillen te zien in de uitgaven van de regio’s. Naast de kaart staat een visualisatie waarin de uitgaven naar verschillende domeinen zijn uitgesplitst. Ook kan de gebruiker aangeven hoe hoog zijn inkomen is. De website vertelt dan hoeveel belasting hij iedere dag betaalt aan de verschillende domeinen.
Op de kaart
Met name in het op kaart zetten zitten mogelijkheden voor een krachtige visualisatie, waardoor de versnippering enorm wordt verminderd. Momenteel wordt een groot aantal overheidsuitgaven per project of budget gerapporteerd. Door de data te linken op basis van de ruimtelijke component, kunnen de data geïntegreerd in beeld worden gebracht. Als de uitgaven van decentrale overheden op kaart zijn gezet, zie je veel sneller ruimtelijke patronen. De vergelijkbaarheid van verschillende overheden wordt vergroot en de leesbaarheid van de data sterk verhoogd. De uitgaven van ruim vierhonderd gemeenten in één oogopslag in beeld brengen lukt je niet met een tabel of grafiek. Met een goede kaart is dit wel mogelijk.
Maar wat maakt een ‘goede kaart’? Er zijn veel studies gedaan naar de verschillende manieren van symbologie en de bruikbaarheid daarvan in verschillende situaties. Voor choropletenkaarten (thematische kaarten op basis van begrensde regio’s) met numerieke data, zoals de uitgaven per gemeente, wordt vaak gekozen voor variatie in symboolgrootte of variatie in kleurintensiteit om de verschillende waarden van de verschillende regio’s weer te geven. Met een testkaartje van beide is al snel zichtbaar dat variatie in kleurintensiteit een betere weergave geeft van de ruimtelijke verschillen en patronen.
Gebruikersbehoeften
Het is duidelijk dat geo-informatie een belangrijke rol kan spelen in de visualisatie van overheidsuitgaven. De manier waarop moet nog vorm krijgen. Welke data gepubliceerd moeten worden en welke manier van visualisatie het beste bruikbaar is, moet afgestemd worden met de gebruikers. Hiervoor is onderzoek nodig naar de gebruikersbehoeften van verschillende gebruikersgroepen. Daarnaast zijn voorbeeldapplicaties en haalbaarheidsstudies nodig als basis voor een Nederlands platform waarop de publieke uitgaven voor de fysieke leefomgeving op kaart gepubliceerd kunnen worden. Het onderzoeksrapport kan dienen als eerste opstap richting dergelijke voorbeeldapplicaties en haalbaarheidsstudies.
