Parlementair tweegesprek over het temmen van Big Tech
In de VS maakt het bedrijfsleven de dienst uit op internet en in China trekt een autoritaire overheid aan de digitale touwtjes. Europa is het beschaafde alternatief dat de burger centraal stelt. Dat is kort door de bocht de ambitie achter de digitale agenda van de Europese Unie. Er valt vast van alles op aan te merken, maar Big Tech is er niet gerust op nu het ene na het andere digitale wetsvoorstel in Brussel het licht ziet: na de AVG nu de Data Act, de Data Governance Act, de Chips Wet, de AI Act, de Digitale Grondwet.
Deze Europese digitale Verlichting is niet zonder impact: neem de AVG, die irriteert bedrijven en overheden als een steenpuist op het zitvlak maar heeft wel wereldwijd een nieuwe privacy-etiquette afgedwongen. Aan de Digital Markets Act – die de marktdominantie van Big Tech moet intomen – en tweelingwet Digital Services Act, die online grondrechten en consumentenbelangen moet beschermen, wordt in Brussel de laatste hand gelegd. In wat de laatste fase van het wetgevingsproces is, onderhandelen het Europees Parlement, de Raad met ministers van Economische Zaken, en de Europese Commissie over de definitieve wettekst.
Met Kim van Sparrentak, lid van het EP namens GroenLinks en betrokken bij de totstandkoming van DSA en DMA, en Queeny Rajkowski, lid van de VVD-fractie in de Tweede Kamer en rapporteur voor DSA en DMA in de vaste Kamercommissie Digitale Zaken, spreekt iBestuur over de vermeende effectiviteit en reikwijdte van DSA en DMA. Het gesprek vindt online plaats; niet via Zoom of Teams – geen Big Tech ditmaal – maar via de webapplicatie van Whereby, een innovatieve Europese start-up, geheel in lijn met het onderwerp van gesprek.
Het narratief luidt: Den Haag staat met de rug naar Brussel. In een Europees wetgevingstraject geeft de Kamer de minister huiswerk mee naar de Europese Raad die in de onderhandelingen niet zelden tegenover het Europees Parlement staat. Is er samenwerking geweest tussen de parlementen in dit dossier?
“Jazeker,” weet Rajkowski. “Dit is wetgeving waar we allemaal op zaten te wachten: het gaat om bescherming van burgers, bedrijven, mkb, journalisten. De gehele Kamercommissie Digitale Zaken heeft hier aan meegewerkt en er was regelmatig contact met het parlement in Brussel. Ik liet mij regelmatig bijpraten door mijn collega’s van Renew Europe (de liberale fractie in het EP waar de VVD maar ook D66 deel van uitmaken, red.) Alleen DMA telde namelijk al meer dan 200 amendementen vanuit het EP; dat is anders niet bij te houden. Ik had geen contact met Kim, maar wel met haar partijgenoot in de Tweede Kamer. Als Kamer probeer je de minister tenslotte zoveel mogelijk één boodschap mee te geven naar de Raad. In dit dossier stond Den Haag dus zeker niet met de rug naar Brussel!”
Wet inzake digitale markten – Digital Markets ACT (DMA)
De DMA is een aanvulling op mededingingswetgeving en introduceert regels voor grote online platformen, ‘poortwachters’, om te voorkomen dat zij hun machtspositie misbruiken om andere bedrijven en consumenten oneerlijke voorwaarden op te leggen. Dit moet concurrentie, innovatie en lagere tarieven bevorderen.
Poortwachters zijn bedrijven die in minimaal drie lidstaten aan minimaal 45 miljoen gebruikers diensten aanbieden zoals sociale netwerken, online advertentiediensten, zoekmachines, virtuele assistenten en connected TV. Als tweede voorwaarde noemt het wetsvoorstel een minimale jaaromzet van 6 miljard euro en een marktwaarde van 60 miljard euro. Naast de grote vijf – Apple, Amazon, Facebook, Google en Microsoft – vallen daarmee ook bedrijven als Uber en Booking binnen het bereik van de DMA.
De DMA voorziet in een aantal verplichtingen die bij een ruime interpretatie de bijl zetten in de verdienmodellen van bovengenoemde bedrijven. Dan zou bijvoorbeeld Apple op gelijke voorwaarden ook andere appstores toe moeten laten, mag Meta geen data meer combineren van WhatsApp en Facebook, en idem voor Google dat geen profielen meer mag maken door het combineren van data van gebruikers van bijvoorbeeld YouTube, Gmail en de zoekmachine. Booking mag niet meer van hoteliers eisen dat zij hun logementen elders voor lagere prijzen aanbieden en – overall – moeten gebruikers voorgeïnstalleerde software kunnen verwijderen, data en gegevens mee kunnen nemen naar de concurrenten en mogen poortwachters eigen diensten en producten niet langer voortrekken. Het Europees parlement wil bovendien interoperabiliteit, zodat het bijvoorbeeld mogelijk moet worden om berichten uit te wisselen tussen WhatsApp en Signal.
De handhaving ligt niet bij de lidstaten maar bij ‘Brussel’. De boetes tot slot zijn niet mals. In het wetsvoorstel gaat het om maximaal 10 procent van de wereldwijde jaaromzet – in geval van bijvoorbeeld Apple gaat het dan al gauw om 30 miljard euro. Het Europees Parlement wil die bovengrens verhogen naar maximaal 20 procent!
Zowel de Raad voor Concurrentievermogen (de ministers van EZ van de lidstaten) als het Europees Parlement hebben hun aanpassingsvoorstellen ingediend en met de Europese Commissie onderhandelen zij nu over de definitieve wettekst. Deze wordt in ieder geval nog tijdens het Franse voorzitterschap verwacht. De wet zou dan in de hele EU naar verwachting in 2023 van kracht kunnen zijn.
Samenwerking over en weer: betekent dit dat jullie, en de VVD en GroenLinks, het helemaal eens zijn over hoe de DMA en DSA er uit moeten komen te zien?
“Of Queeny en ik het 100 procent eens zijn, weet ik niet”, zegt Van Sparrentak. “Maar Renew en de Groenen (de fractie in het EP waar GroenLinks deel van uit maakt, red.) zijn het zeker niet op alle punten eens. Iedereen vindt dat er wetgeving moest komen, maar in hoeverre we bijvoorbeeld aan de verdienmodellen van Big Tech gaan tornen, daarover verschillen we van mening. Wij wilden een verbod op alle gepersonaliseerde advertenties en op microtargeting omdat die zorgt voor maatschappelijke polarisatie. Wij wilden ook dat algoritmes standaard uit zouden staan, zodat de gebruikers er bewust, opt-in, voor zouden moeten kiezen om zich te laten beïnvloeden. Daar heeft de VVD binnen Renew tegen gestemd.”
“Ik vind het inderdaad niet erg dat platformen profielen aanmaken en algoritmes gebruiken”, zegt Rajkowski. “De vraag is: wat verzamelen ze en wat doen ze ermee? Ik vind het fijn als ik de juiste schoenen krijg aangeboden en een zekere mate van personalisatie is handig. Maar algoritmes moeten niet leiden tot filterbubbels en echokamers. Transparantie is noodzakelijk: waarom krijg ik dit of dat te zien in mijn tijdlijn? Facebook moet onderzoekers onder de motorkap laat kijken, zodat duidelijk wordt hoe die algoritmes werken, wat er niet goed gaat en wat eruit moet.”
“Daar zijn in het EP heftige discussies over gevoerd: algoritmes zouden bedrijfsgeheimen zijn”, interrumpeert Van Sparrentak. “Daar ging Renew in mee!” Rajkowski: “Dat klopt. Vergelijk het met de koekjes van Verkade: Verkade moet vermelden wat de ingrediënten zijn maar hoeft niet het recept publiek te maken. De onderzoekers die de algoritmes bekijken zouden een geheimhoudingsverklaring moeten tekenen.”
Een kwestie van onder de motorkap kijken: is het zo eenvoudig?
Niet dus, meent Van Sparrentak: “Frances Haugen, de klokkenluider van Facebook, zei in het EP dat er misschien maar honderd mensen in de wereld zijn die de algoritmes van Facebook echt begrijpen. Ze pleitte ervoor dat een Europese toezichthouder op zijn minst een paar van die slimme mensen in dienst zou moeten nemen. Tijdens die hoorzitting waren de EP-leden enthousiast, maar bij de onderhandelingen bleek een meerderheid tegen. Op de rechterflank – christendemocraten en liberalen – heerst het narratief dat te veel regels ook onze eigen start- up’s, de toekomstige Europese Facebook en Google, belemmeren om innovatief te zijn. Maar innovatie in hoe een democratie te ontwrichten of mensen te manipuleren, daar zitten we toch niet op te wachten?”
De impact van social media is nauwelijks te overschatten: niet de minste onderzoekers beweren dat zonder social media Trump nooit president zou zijn geworden en het Verenigd Koninkrijk nog steeds deel zou uitmaken van de EU.
Van Sparrentak: “… en zonder social media ook geen bestorming van het Capitool, zeker. Maar dat betekent niet dat je mensen moet verbieden om complottheorieën te publiceren. Iedereen moet kunnen schrijven wat hij wil. Vroeger stond er ook weleens iemand op de markt met een bord ‘The end is near!’ Het probleem is de supersnelle en wijdverbreide verspreiding en de algoritmes die de mensen in de extreme hoek trekken. De impact is enorm. We moeten onze democratie beschermen en daar zijn regels voor nodig.”
Daar gaat Rajkowski in mee: “Alle partijen zijn het er over eens dat socialemediaplatformen hun verantwoordelijkheden moeten nemen. Tijdens een hoorzitting in de commissie Digitale Zaken zei de vertegenwoordiger van Facebook: ‘Als het je niet aanstaat op Facebook, ga je toch weg?’ Maar zo werkt dat natuurlijk niet! Zij willen de digitale publieke ruimte worden: prima! Maar dan onder strikte regels. Big Tech heeft laten zien dat zelfregulering niet werkt; daarom we hebben de DSA en de DMA nodig!”
Maar laat Big Tech zich nog reguleren?
Apple is meer dan 3000 miljard dollar waard op de beurs, meer dan de hele automotive en de foodsector samen; Apple, Google, Facebook, Amazon en Microsoft samen 10.000 miljard! Daar zit ook ons pensioen in belegd. Ze begeven zich op steeds meer gebieden – dat geld zoekt nu eenmaal rendement –; in de zorg, het onderwijs, infrastructuur, finance. Facebook investeerde vorig jaar 10 miljard dollar alleen al aan de R&D voor de Metaverse. Dat is meer dan alle publieke R&D-gelden in Nederland voor alle onderzoeksgebieden samen. Wat kun je nu met DSA en DMA tegen deze reuzen?
“We zijn vooral nog puin aan het ruimen”, zegt Van Sparrentak. “Als het gaat om internet en social media dan hobbelen we er achteraan”, vindt Rajkowski. “Hadden we DSA en DMA maar eerder gehad.” “Deze grote bedrijven bepalen wat iedereen te zien krijgt op internet, maar ze richten zich ook op de publieke voorzieningen. De DMA blijft te beperkt van reikwijdte. Wij hebben een verbod op killer acquisities (overnames om concurrenten of innovaties uit te schakelen, red.) geamendeerd, maar die is beperkt. Met de overname van Fitbit bijvoorbeeld harkt Google een enorme berg gezondheidsdata binnen, maar volgens de autoriteiten is Google een zoekmachine en Fitbit een armband en dus zou deze overname ook onder de DMA toegestaan worden”, zegt Van Sparrentak. “Ik zit ook in de commissie Sociale Zaken in het EP, daar werken we ook aan een platformrichtlijn. Dan zie je dat chauffeurs rechtszaken winnen van Uber, maar dat die liever de boetes betaalt dan voldoet aan de regels. Big Tech is zo groot en rijk dat ze zich van regels nauwelijks iets aan hoeven te trekken.”
“Eens”, zegt Rajkowski, “en daarom ben ik zo blij met de gigantische boetes die nu in DMA en DSA zijn opgenomen. Die kun je niet meer eenvoudig incalculeren in je jaarcijfers. En misschien schieten de nieuwe wetten op bepaalde vlakken tekort, maar er is wel in opgenomen dat de Europese Commissie marktonderzoek kan initiëren en flexibel met bijvoorbeeld de criteria voor poortwachters kan omgaan. En als het gaat om de DSA: die is heel helder. Illegale content moet van het platform af, punt! Ze kunnen niet meer duiken. We kunnen experimenteren met DMA en DSA. En wat we leren nemen we mee naar de komende AI-wet. De impact van AI wordt nog groter dan die van social media nu. De AI-act gaat boven de techniek uit en gaat naar waarden kijken.”
Wet inzake Digitale Diensten – Digital Services Act (DSA)
De DSA is de opvolger van de Richtlijn elektronische handel – in goed Nederlands bekend als de e-commerce richtlijn – die twintig jaar geleden het licht zag. De wet regelt de verplichtingen van ‘aanbieders van tussenhandelsdiensten’ zoals cloudproviders en webhosters, ISP’s, social mediaplatformen, marktplaatsen en appstores. Een apart categorie vormen de platformen met meer dan 45 miljoen gebruikers in de EU, de Very Large Online Platforms, kortweg VLOP’s.
De wet moet consumenten en grondrechten beter beschermen. Eerlijkere en meer open digitale markten moeten ruimte bieden aan innovatie, en het doorgroeien van kleinere platformen en startende ondernemingen. Een greep uit de gereedschapskist: dienstverleners moeten procedures voor het melden en verwijderen van illegale content inrichten; zakelijke gebruikers moeten zich identificeren om illegale praktijken te voorkomen; moderatie van geplaatste content moet transparant en aanvechtbaar zijn.
Platformen moeten de zogenaamde aanbevelingsalgoritmes transparant maken en het moet mogelijk zijn om gepersonaliseerde advertenties eenvoudig te weigeren. Het Europees Parlement wil bovendien een verbod op gepersonaliseerde advertenties voor minderjarigen.
De VLOPS komen onder het vergrootglas: onderzoekers moeten toegang krijgen tot data om vast te stellen hoe de platformen werken en hoe online risico’s veranderen. Zij moeten bovendien voldoen aan verplichtingen op het gebied van risicobeheer, externe risicocontrole en publieke verantwoording. In een amendement vraagt het EP om een verbod op ‘dark patterns’: subtiele vormen van manipulatie van de gebruiker, doelbewust verstopt in het ontwerp van de VLOP’s.
De lidstaten moeten een onafhankelijke, bevoegde autoriteit – de coördinator voor digitale diensten – aanwijzen die toeziet op handhaving. De gezamenlijke coördinatoren vormen de Europese raad voor digitale diensten. Toezicht op de VLOP’s ligt primair bij de Europese Commissie. De maximale boete bedraagt 6 procent van de wereldwijde jaaromzet. Als zelfs dat niet helpt, kan de rechter eventueel (tijdelijk) de stekker uit een dienst trekken. Het Europees Parlement, Raad voor Concurrentievermogen (de ministers van EZ van de lidstaten) en de Europese Commissie buigen zich over de definitieve wet die voor de zomer verwacht wordt en uiterlijk binnen drie jaar in alle landen van kracht moet zijn.
Het Europees Parlement, de Raad van ministers van EZ en de Europese Commissie onderhandelen nu over de definitieve wettekst. Wat zijn de knelpunten?
“Het EP heeft het recht op anonimiteit voor gebruikers geamendeerd in de DSA. De Raad wil daar liever niet aan. Overheden willen graag af en toe mee kunnen lezen op internet. Daarnaast proberen lidstaten om ‘eigen’ bedrijven buiten de DMA te houden. Maar deze wet geldt natuurlijk niet alleen voor Amerikaanse bedrijven,” aldus Van Sparrentak. “Ik verwacht wel dat de maatregelen uit de DMA die de machtsposities van Big Tech aanpakken, zoals het verbod op het combineren van data, op de laagste-prijsgaranties en bijvoorbeeld de verplichting om ook andere aanbieders toe te laten, gehandhaafd blijven. Interoperabiliteit is nog wel een discussiepunt. Er staat veel druk op de onderhandelingen. Macron wil dit afronden tijdens het Franse voorzitterschap zodat hij goede sier kan maken bij de presidentsverkiezingen: ‘ik heb Big Tech aangepakt!’ En dat is in het voordeel van het Europees Parlement!”
Akkoord
Een paar dagen voor het ter perse gaan van iBestuur magazine hebben onderhandelaars van het Europees Parlement en de EU-lidstaten een akkoord bereikt over de invulling van de Digital Markets Act. Het akkoord moet nog bekrachtigd worden door het Europees Parlement en de Europese Raad; het is de bedoeling dat de regels eind dit jaar of in 2023 ingaan.
