In iBestuur online van 27 augustus pleitten Jan van Ginkel en Paul Strijp voor het op de schroothoop gooien van de beleidscyclus en deze te vervangen door een ‘datacyclus’. In deze bijdrage komt organisatie- en IT-adviseur Hans IJsselstein aan het woord. Het uitgangspunt van IJsselstein is dat de organisatie van de overheid wezenlijk moet veranderen door als basis van de overheidsdiensten een netwerk van platformen te ontwikkelen. Binnen enkele overheidsdiensten wordt daar al een begin mee gemaakt.
Beeld: Alexas_Fotos / Pixabay
Data zijn een voorwaarde voor leven. Cellen, levende organismen, biologische en digitale ecosystemen zijn complex georganiseerde systemen, die gemeen hebben dat ze alleen kunnen voortbestaan als ze voortdurend informatie verzamelen over zowel hun omgeving als over hun inwendige toestand en daarop effectief kunnen reageren. Beslissingen zijn gericht op het voortbestaan van het systeem. Als het niet meer adequaat reageert op de in- of externe informatie stort het systeem in. Als de omgeving structureel verandert worden hoge eisen gesteld aan het aanpassingsvermogen van zo’n systeem. Dat geldt ook voor overheidssystemen (overheidsdiensten).
We moeten ons bewust worden dat we midden in de 4de industriële revolutie zitten en dat er een tijdperk voorbij is. Dat betekent dat de wereld er anders uit gaat zien en dat die op een andere manier moet worden vormgegeven en bestuurd. We zullen ons opnieuw moeten bezinnen op wat we als doel van de samenleving willen zien en op welke wijze de overheid aan de samenleving sturing kan gaan geven. We moeten op een andere manier leren denken. Overheidsdiensten moeten leren omgaan met een voortdurend en vaak ingrijpend veranderende omgeving.
De basis van de 4de industriële revolutie wordt gelegd door het massaal vastleggen van de wereld in data en het gebruik hiervan voor een versnelde ontwikkeling van kunstmatige intelligentie ((lerende) algoritmes1). Het beschikbaar hebben van data wordt de machtsbasis (het concurrentievoordeel) van bedrijven en overheden en wordt bepalend voor de wijze waarop de samenleving wordt ingericht2. Hierin spelen data verschillende rollen:
- Als basis voor besturing (besluitvorming)
- Als vervanging van de werkelijkheid (producten en mensen worden behandeld op basis van de data die over hen zijn vastgelegd3)
- Als voedingsbodem voor lerende algoritmes (nodig voor goed functionerende digitale ecosystemen)
- Als verhandelbaar product (bedrijven verkopen hun data, die via databrokers aan de hoogstbiedende ter beschikking worden gesteld).
- Als betaalmiddel (voor internetdiensten, zoals apps en het gebruik van scooters en fietsen, e.d.)
Platformisering van de samenleving
Door het massaal beschikbaar komen van data en hun veranderende rol van bestuurlijke en administratieve informatie naar een grondstof voor (lerende) algoritmes, verandert de samenleving ingrijpend. Eén van de gevolgen van de veranderende rol van data is de overgang van een op (productie-) ketens gebaseerde samenleving naar een samenleving die gebaseerd is op een netwerkstructuur van platformen, die onderdeel uitmaken van ecosystemen4. Platformen kunnen daarbij in algemene zin worden omschreven als een infrastructuur voor het faciliteren en organiseren van digitaal verkeer tussen aanbieders en gebruikers met data als brandstof.
De ontwikkeling van platformisering leidt tot een verschuiving in de verhoudingen tussen bedrijven, burgers, overheid en maatschappelijke organisaties. Platformen worden een sturende kracht in de ontwikkeling van de samenleving, waarbij de verwevenheid tussen private platformen en overheid steeds groter wordt en waarbij de overheid min of meer gedwongen wordt ook te platformiseren.
Terwijl de overheid wel volop innoveert is dat met name gericht op bestaande processen binnen de overheid en wordt niet het hele overheidsproces op basis van de nieuwe mogelijkheden aangepast en ontwikkeld. Of in de woorden van Paul Strip en Jan van Ginkel5: ‘Er vindt geen wezenlijke digitale transformatie plaats, maar slechts een optimalisatie, die gericht is op het slimmer, sneller en handiger inrichten van de bestaande beleidscyclus.’
Bij een overheid die gebruikmaakt van goed koppelbare platformen komt de burger centraal te staan6. Niet de aanbodzijde (het implementeren van wetten en overheidsbeleid), maar de toegankelijkheid voor de burger vormt dan het uitgangspunt (de burger moet op een laagdrempelige wijze gebruik kunnen maken van de diensten van de overheid). Niet de doelmatigheid moet dan voorop staan, maar de kwaliteit van de dienstverlening.
Platformisering van de overheid7
De overgang naar een op platformen gebaseerd netwerk kan geleidelijk gaan. Het belangrijkste is dat er op een andere manier naar overheidstaken wordt gekeken. Het gaat om een andere manier van denken, waarbij verbinden belangrijker is dan de optimalisatie van een dienst. De (semi)overheidseenheden zijn sterk begrensd en vaak is die begrenzing in wetten vastgelegd. Regelgeving die de afbakening tussen eenheden heeft versterkt, moet worden aangepast of afgebroken. Om tot verdere ontwikkeling van platformen te komen, gaat het naast de benodigde expertise vooral ook om het wegnemen van beletsels. Er zijn binnen de overheid al veel initiatieven om platforms te ontwikkelen, maar juist door strak vastgelegde bevoegdheden stuiten die op barrières. Die barrières moeten worden weggenomen en in het samenwerken en in het leggen van verbindingen moet worden geïnvesteerd. Het opbouwen van een ecosysteem is meer een groeiproces dan een ontwikkelproject.
Slag om de data
Naast het bij elkaar brengen van aanbieders en afnemers zijn platformen vooral ook organisaties die data verhandelen, data die als grondstof worden gebruikt voor algoritmes. In zijn algemeenheid is technologie al niet neutraal8, maar vooral door de ontwikkeling van algoritmes en het streven om winst te maximaliseren, wordt technologie nog meer sturend. In de huidige samenleving worden Innovaties gebruikt om marktmacht te vergroten en de samenleving in een gewenste richting te ontwikkelen. Om een samenleving meer naar je hand te zetten het ter beschikking hebben van grote hoeveelheden data een beslissend concurrentievoordeel. Om tegenwicht aan de techgiganten te bieden is het voor de overheid noodzakelijk om een open data infrastructuur te ontwikkelen. Zo’n open data infrastructuur moet ervoor zorgen dat algemeen beschikbare data ook digitaal toegankelijk wordt. Het is voor de overheid van belang de datasoevereiniteit te herwinnen9.
Het vertrouwen van de maatschappij moet worden teruggewonnen door proactief betrouwbare algoritmes te ontwikkelen, die uitgaan van onze normen en waarden en die voldoen aan controleerbare eisen. Voor het bedrijfsleven moet regelgeving worden ontwikkeld om te voorkomen dat de onderliggende functionaliteit (van data en algoritmes) niet als bedrijfsgeheim aan het oog kunnen worden onttrokken en dat publieke data10 ook openbaar toegankelijk wordt. Een belangrijke rol speelt ook een veilig internet.
Vertrouwen is nodig omdat in toenemende mate algoritmes zelfstandig beslissingen zullen nemen11. Wel moet altijd (in alle redelijkheid) de mogelijkheid worden geboden, dat tegen een beslissing in beroep kan worden gegaan.
Conclusie
Platformen worden een sturende kracht in de ontwikkeling van de samenleving, waarbij de verwevenheid tussen bedrijfsplatformen en overheid steeds groter wordt. Vooral door platformisering van de overheid zullen platformen zich tot digitale ecosystemen ontwikkelen. Daarbij zal beleidsvorming en de uitvoering van beleid niet meer top-down plaatsvinden, maar meer als onderdeel in de uitvoering door een zich voortdurend ontwikkelend interactief proces. Het subsidiariteitsbeginsel12 krijgt daardoor meer handen en voeten.
Digitale ecosystemen kunnen net als levende systemen alleen voortbestaan als voortdurend informatie wordt verzameld over zowel hun omgeving als over hun inwendige toestand en als ze daar effectief op kunnen reageren. Daarvoor is een open datastructuur13 met betrouwbare algoritmes nodig.
Beleidsmatige ontwikkelingen zullen dan meer betrekking hebben op de ontwikkeling van een open infrastructuur voor ecosystemen die ingebed zijn in en anticiperen op een omgeving (bijvoorbeeld Nederland, de EU, de wereld, beschikbare technologie, de mogelijkheden van het ecosysteem aarde), en die kunnen reageren op interne verstoringen van het maatschappelijk proces.
Van beleids- naar datacyclus: hoe nu verder
Het artikel op iBestuur.nl Van beleids- naar datacyclus van Paul Strijp en Jan van Ginkel heeft veel reacties losgemaakt. We hebben er inmiddels een online thuisdebat aan gewijd en we organiseren nog meer verdieping en discussie. In februari komt er een debat waarin we zoveel mogelijk kritische, verrassende, tegenstribbelende en constructieve gezichtspunten bij elkaar brengen. En we publiceren vanaf nu een reeks met bijdragen van mensen ‘met een mening’ over dit thema.
In dit tweede artikel de bijdrage van organisatie- en IT-adviseur Hans IJsselstein. Hij heeft het onderwerp van beleids- naar datacyclus iets ruimer genomen en gebaseerd op deze uitspraak van Paul Strip en Jan van Ginkel: “Er vindt geen wezenlijke digitale transformatie plaats, maar slechts een optimalisatie, die gericht is op het slimmer, sneller en handiger inrichten van de bestaande beleidscyclus”. Zijn uitgangspunt is dat de organisatie van de overheid wezenlijk moet veranderen door als basis van de overheidsdiensten een netwerk van platformen te ontwikkelen. Binnen enkele overheidsdiensten wordt daar al een begin mee gemaakt.
1 Lerende algoritmes hebben betrekking op alle vormen van machine learning.
2 Voor lerende algoritmes heb je veel diverse data nodig om de algoritmes te trainen. Degenen die beschikken over veel data, zoals BigTech en China, hebben een voorsprong op het ontwikkelen van AI.
3 Denk hierbij bijvoorbeeld aan Internet of Things (IoT), of aan algoritmes die autonome beslissingen nemen.
4 Een digitaal ecosysteem is een zelfstandige eenheid die bestaat uit één of meer platformen en alle bij het platform betrokkenen.
5 Van beleids- naar datacyclus | iBestuur
6 Nu is het zo dat ministeries sterk hiërarchisch zijn georganiseerd, waarbij het lastig is om gebruik te maken van elkaars expertise. Het uitvoerende gedeelte zou je bij de ministeries weg moeten halen en onderbrengen in platformen, die aan elkaar kunnen worden gekoppeld via API’s. Iedere overheidsdienst zou daar dan gebruik van kunnen maken. Het CBS ontwikkelt bijvoorbeeld een Open Data Infrastructuur, zodat andere overheidsdiensten van hun data gemakkelijker gebruik kunnen maken.
7 Zie ook mijn blog Platformisering en overheid.
8 Het maakt bijvoorbeeld veel uit of je maximaal investeert in auto’s en een wegeninfrastructuur of in treinen en een railinfrastructuur. Je krijgt daardoor andere samenlevingen.
9 Zie ook Towards Open Data Initiative van de Europeses Commissie.
10 Verzameld door middelen (software) van private bedrijven, bijvoorbeeld data die wordt verzameld door de software in bijvoorbeeld auto’s, of landbouwmachines, of communicatie programma’s, of verkeerssystemen, of digitale lesprogramma’s. e.d.
11 Voor het ontwikkelen van betrouwbare digitale transacties kan Blockchain een belangrijke rol spelen.
12 Hogere instanties moeten iets niet doen dat door lagere instanties kan worden afgehandeld.
13 Zowel de AVG als de Free Flow of Data Regulation (FFD-verordening, Free flow of non-personal data | Shaping Europe’s digital future) is van toe passing op de datasets in de open data structuur
Een hoop fluffy woorden. Maar als basis systemen van overheid worden ontsloten met api’s kun je daarbovenop een veel dynamischer applicatie landschap bouwen.
Lijkt mij ook gezien de technische richting buiten overheden een heel goed idee. Het kan de ijzeren grip van leveranciers breken en ook ict veel flexibeler maken. Omdat je de los-gekoppelde delen onafhankelijk kunt ontwikkelen en upgraden.
Dit stelsel noem je platform ict en als mijn aannames kloppen: helemaal mee eens.
(ik was de laatste 8 jaar hoofd Ictbij een semi-overheids instelling)
De dag dat IJsselstein’s visie bewaarheid wordt zal een zwarte dag zijn voor Nederland als RECHTSSTAAT. Wie nl meent dat het mogelijk is om vorm te geven aan onze samenleving zonder het begrip rechtmatigheid als basis voor álle overheidshandelen zelfs maar te noemen, laat staan centraal te stellen, is doende diezelfde rechtsstaat om zeep te helpen. Een recent voorbeeld hebben we kunnen zien bij de toeslagen-affaire, waar de juriste die de ónrechtmatigheid van het betreffende overheidshandelen (in 2017 !) intern aan de orde stelde meteen als een lastpost de deur uitgewerkt werd.
Ik begrijp dat het aantrekkelijk is om verreikende visies te presenteren, maar het handelen van de overheid is een veel te belangrijk onderwerp om dat vanuit één enkele discipline te benaderen. Daar komt in dit geval nog bij dat het nog volstrekt onduidelijk is of en in hoeverre AI in het overheidsdomein uberhaupt toepasbaar is zonder de rechtsstaat te schenden. Het lijkt me van belang om daar eerst eens duidelijkheid over te krijgen.
Beste Le Gras. De rechtsstaat wordt niet genoemd, maar het moge duidelijk zijn, dat mijn blog juist ook gaat om een rechtvaardige samenleving. Ik zal dat toelichten aan de hand van een aantal citaten:
– het centraal komen te staan van de burger
– het herwinnen van het vertrouwen van de samenleving
– het ontwikkelen van betrouwbare algoritmes, die voldoen aan controleerbare eisen
– het mogelijk maken om altijd tegen een beslissing in beroep te kunnen gaan.
Verder zal ik kort toelichten aan de hand van de toeslagen affaire wat ik probeer op te lossen in mijn blog. Ik besteed hierbij geen aandacht aan de politieke besluitvorming:
– de uitvoering lag bij 2 ministeries (Financieën en Sociale Zaken), waartussen de samenwerking niet optimaal was: in mijn voorstel wil de barrières juist slechten
– het optimaliseren van de overheidsdienst stond centraal en niet zoals ik stel de kwaliteit van de dienstverlening
– de kwaliteit van het betreffende algoritme was slecht en de werking ervan was volstrekt ondoorzichtelijk voor de betreffende ambtenaren, terwijl ik stel dat er sprake moet zijn van betrouwbare algoritmes die moeten voldoen aan controleerbare eisen.
– er was geen mogelijkheid om tegen de beslissing van het algoritme in beroep te gaan, terwijl ik stel dat je altijd (in alle redelijkheid) tegen een beslissing in beroep moet kunnen gaan.
@IJsselstein
Dat de rechtsstaat niet in beeld is, is juist het probleem. Alsof die rechtsstaat eigenlijk niet meer nodig is, omdat je met de juiste AI die rechtvaardige samenleving ook zou kunnen bereiken. Echter, niemand maakt het morele kompas expliciet bij het definieren van hoe een rechtvaardige samenleving er dan uit zou moeten zien. Daarmee bewandelen idealistische AI specialisten uiteindelijk dezelfde weg die elke dictator in spe bewandelt : rechtvaardig is wat hij zegt dat rechtvaardig is. Lekker simpel en misschien goed te programmeren, maar wel dictatoriaal.
De realiteit is echter dat onze pluriforme samenleving noch een eenduidige noch een statische definitie van rechtvaardigheid kent . Om daaraan recht te doen vertalen we in een Parlementaire Democratie de onvermijdelijke veelvoud aan opvattingen over wat rechtvaardig is naar “overeengekomen rechtvaardigheid” die wordt vastgelegd in wet – en regelgeving die op dezelfde manier ook weer gewijzigd kan worden om aan de dynamiek in de opvattingen over rechtvaardigheid tegemoet te kunnen komen.
De overheid is in al haar beslissingen mbt de burger de uitvoerder van die wet- en regelgeving. Dat is iets heel anders dan de bij AI specialisten populaire opvatting dat de overheid een dienstverlener zou zijn, een opvatting die ook ten grondslag ligt aan de gedachte dat beslissingen van de overheid “data-gedreven” zouden zijn. Echter, een vergunning, een studielening, het toekennen van de NL nationaliteit, een bijstandsuitkering , een kinderopvangtoeslag of wat dan ook is geen “dienst” van de overheid , maar een wettelijke aanspraak van de burger die de overheid moet honoreren indien en voorzover die aanspraak “rechtmatig” bevonden wordt. Elke beslissing van de overheid moet dan ook verantwoord kunnen worden vanuit op die beslissing van toepassing zijnde wet- en regelgeving en in dat opzicht volledig transparant zijn voor zowel de overheid zelf als voor de burger als voor de onafhankelijke rechter die het besluit moet kunnen toetsen aan diezelfde wet- en regelgeving. Dat is de kern van wat wij een rechtsstaat noemen. Wie denkt die rechtsstaat niet nodig te hebben om een rechtvaardige samenleving te verwezenlijken en de rol van de overheid vervolgens als datagedreven dienstverlening wil zien, heeft van de rol van de overheid in een rechtsstaat dus weinig begrepen. Tegelijkertijd betekent dit dat we onder ogen moeten zien dat algoritmen in het overheidsdomein mogelijk niet toepasbaar en zelfs niet toelaatbaar zijn.
Om een AI-model te bouwen en te evalueren, hebben algoritmen een definitie nodig van de ‘beste’ of ‘juiste’ beslissing.” Dat betekent dat je daarmee de toekomst feitelijk vastschroeft op één specifieke interpretatie. Echter, zo’n “juiste” beslissing bestaat niet. Elke overheidsbeslissing is gebaseerd op een interpretatie van de geldende wet – en regelgeving, toegepast op één specifieke casus, met inachtneming van een bepaalde “eigen” beslisruimte. Dat sluit een “one fits all” besluit nu juist uit. Bovendien kunnen bestaande interpretaties door elke nieuwe jurisprudentie en/of wetswijziging weer ongedaan worden gemaakt. Ook staat fixatie van de “juiste” beslissing op gespannen voet met de eigen beslisruimte van de behandelende ambtenaar. Maar misschien nog wel het belangrijkste bezwaar wordt door AI experts zelf aangedragen wanneer zij stellen dat het onmogelijk is om in complexe op AI gebaseerde modellen de gelegde verbanden nog te kunnen kennen. Dit staat haaks op het vereiste van transparantie dat voor alle overheidshandelen geldt en de kern is van de rechtsbescherming voor de burger. Als AI niet aan die eis kan voldoen is AI niet alleen niet toepasbaar , maar ook niet toelaatbaar in het overheidsdomein.