Puntjes op de i voor Woo

Begin deze maand werd dan eindelijk de Wet open overheid (Woo) in gewijzigde variant naar de Tweede Kamer gestuurd door de indieners van GroenLinks en D66.

Na twee jaar koehandel tussen ministeries, koepelorganisaties en indieners en een nieuwe impactanalyse moet de Woo de verouderde Wet openbaarheid van bestuur (Wob) vervangen. Een belangrijke mijlpaal voor een meer transparante overheid. Hoe gaat de gewijzigde Woo dat realiseren en wat zijn aandachts- en verbeterpunten?

De Wob stamt uit het papieren tijdperk en is niet ingericht op een digitale overheid en open data. De Wob stimuleert actieve openbaarmaking van informatie op een actuele, vergelijkbare en nauwkeurige wijze. Maar de Wob specificeert niet welke informatie dan precies openbaar gemaakt moet worden, waar deze openbaar gemaakt moet worden en in welke vorm. Er is daarnaast geen autoriteit die handhaaft of bestuursorganen zich houden aan deze actieve openbaarheid.

De meeste mensen kennen de Wob dan ook van die ‘vervelende’ verzoeken. Vervelend voor ambtenaren vanwege het werk dat hen te wachten staat, onder meer veroorzaakt door slecht informatiebeheer. Vervelend voor informatievragers, zoals journalisten, omdat zij over het algemeen lang moeten wachten op antwoorden en die antwoorden vaak ook nog grotendeels zijn zwart gelakt. Redenen genoeg voor GroenLinks en D66 om in 2012 te starten met een wet die openbaarheid van bestuur naar de 21ste eeuw moet brengen. Na jarenlang schrijven en politiek draagvlak verkrijgen was het in april 2016 tijd voor de Tweede Kamer om de Woo in stemming te brengen. Tot verbazing van toenmalig minister Plasterk van Binnenlandse Zaken werd de wet aangenomen en zat hij in zijn maag met een wet die zijn ambtenaren niet zagen zitten.

Een quick scan van ABDTopConsult maakte vervolgens gehakt van de initiatiefwet die, volgens de onderzoekers, werd bestempeld als ‘duur en onuitvoerbaar’. Als Open State Foundation hebben wij de onderliggende documenten van deze quick scan opgevraagd en dat gedaan aan de hand van de… Wob. Uit die documenten bleek dat de conclusie voor een deel gestoeld was op onnauwkeurige en haastige berekeningen en een zo strikt mogelijke interpretatie van de wet.

Stenen des aanstoot

De grootste bezwaren van de oorspronkelijke Woo zaten volgens ABDTopConsult in de plicht om een register met documenten op te stellen en informatie binnen korte termijn openbaar te maken. Dit zou volgens het adviesbureau van de overheid betekenen dat letterlijk elk document in een register geplaatst moest worden en dat overheden een bovenmatige inspanning moesten leveren om documenten snel openbaar te plaatsen.

In het regeerakkoord van het kabinet Rutte III is afgesproken dat het kabinet in overleg zou gaan met de indieners om te komen tot een compromis. Het kabinet vond namelijk dat de wens van de meerderheid van de Tweede Kamer voor een betere transparantiewet niet genegeerd kon worden. Vervolgens is bijna twee jaar onderhandeld over een wijzigingsvoorstel.

Het gewijzigde voorstel kan nu rekenen op draagvlak van ministeries en koepelorganisaties. Dit is essentieel voor draagvlak in de Eerste Kamer, maar ook voor succesvolle implementatie. In de wijziging komt een aantal zaken te vervallen. Zo komt er geen informatiecommissaris meer. Dit zou een onafhankelijke arbiter zijn op het vlak van transparantie. Ook vallen koepelorganisaties, zoals de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en het Interprovinciaal Overleg (IPO), niet meer onder de reikwijdte van de Woo.

De twee belangrijkste wijzigingen zijn het schrappen van de plicht om een informatieregister op te stellen en het toevoegen van een lijst van documenten die actief openbaar gemaakt dienen te worden. De lijst geeft duidelijkheid over welke documenten actief openbaar gemaakt dienen te worden. Denk aan informatieverzoeken, informatie over besluitvorming en subsidiebeschikkingen. De informatie dient via het nog te ontwikkelen Platform Openbaarmaking Overheidsinformatie (PLOOI) ontsloten te worden.

Daarbij is het in mijn ogen van belang dat er nagedacht wordt over hoe de informatie ontsloten gaat worden via PLOOI. Overheden dienen goede afspraken met elkaar te maken over standaarden en bestandsformaten. PLOOI zou machine-leesbare ontsluiting mogelijk moeten maken om maximale toegankelijkheid en bruikbaarheid van de informatie te garanderen. Wanneer dit niet het geval is, zal PLOOI uitgroeien tot een documentendoolhof.

Het schrappen van het informatieregister is het grootste verlies. Met dit register zouden overheden gedwongen worden om hun eigen informatie eens goed in kaart te brengen. Hiermee krijgen overheden grip op hun informatiehuishouding en met dit register kan de samenleving informatie gericht opvragen of in gesprek gaan met overheden over prioriteiten voor verdere ontsluiting.

Deze registers kunnen daarnaast gebruikt worden om de lijst met documenten, die conform standaarden, actief openbaar gemaakt moet worden in de toekomst uit te breiden. In plaats van dit register komt het ministerie van Binnenlandse Zaken met een plan om de informatiehuishouding van overheden beter op orde te brengen. In mijn ogen is juist een register daar een goed middel voor.

Ik hoop daarom dat er een alternatief komt voor het register en heb daar alvast een suggestie voor. Vanuit de Archiefwet moeten overheden een Bestandsregister bijhouden en voor de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG) een verwerkingsregister. Op basis van deze registers kan een integraal informatieregister gemaakt worden. Dit register hoeft dan niet op documentniveau opgesteld te worden, maar op het niveau van thema’s, databases of onderwerpen.

Tanden gezocht voor het Woo-adviescollege

Bij de invoering van de AVG en de meldplicht datalekken waren veel organisaties in paniek. Die paniek had met name te maken met de aanwezigheid van een toezichthouder die ook nog eens (forse) boetes kon uitdelen. Het gemis van een duidelijke handhaver bij de Wob was altijd een gemis. Het gebrek aan actieve handhaving is ook een gevaar voor de Woo, omdat overheden weinig urgentie zullen voelen om de nieuwe wet goed uit te voeren.

De informatiecommissaris uit de originele Woo had de rol van handhaver kunnen vervullen. Als alternatief staat in de gewijzigde Woo een adviescollege dat toeziet op implementatie van de wet. Dit adviescollege zal bestaan uit diverse experts en blijft bestaan tot de Woo goed en wel is ingevoerd. Om de adviezen van dit college zo breed mogelijk te laten zijn, dienen ook vertegenwoordigers van maatschappelijke en journalistieke organisaties een zetel te krijgen in het adviesorgaan.

Het adviescollege dient daarnaast een rol te krijgen in de evaluatie van de Woo en de mogelijkheid te krijgen om advies te geven over uitbreiden van de lijst met documenten die actief openbaar gemaakt dienen te worden. Tot slot dient de optie open gehouden te worden om alsnog een informatiecommissaris in te stellen in het geval de adviezen van het college niet leiden tot een verbeterde implementatie en naleving van de Woo.

Belangrijke stap voor transparantie

Met de bovengenoemde wijzigingen blijft de Wet open overheid een belangrijke stap voor een transparantere overheid. De wet zal als gevolg hebben dat overheden bij de creatie van informatie beter zullen nadenken over openbaarmaking. Dit leidt tot een verbetering van de informatiehuishouding. Daarnaast zal meer informatie actief openbaar gemaakt worden op een centrale plek.

Actieve openbaarheid wordt hiermee in de praktijk gebracht. De informatie kan vervolgens door journalisten, bedrijven, inwoners, maar ook door overheden zelf voor tal van doeleinden gebruikt worden. Ik hoop van harte dat de gewijzigde Woo snel door de Tweede en Eerste Kamer aangenomen wordt, waarbij de Kamer wel op het belang van goed bruikbare informatie, een alternatief voor het informatieregister en een stevig en representatief adviescollege, dient te hameren.

Tom Kunzler is directeur a.i van de Open State Foundation