Onze digitale overheid is de kinderschoenen nog nauwelijks ontstegen. Titus Mars ziet in het boek 'Volwassen Digitale Overheid' dat Arjan Widlak vorige week presenteerde, een stevig nieuw houvast voor de groei naar een volgende fase. Het model heeft zijn blik op de digitale overheid en groei naar volwassenheid verruimd. "We zijn voorzien van een essentieel nieuw handboek."
Titus Mars schrijft deze recensie op persoonlijke titel
Ik beschouw mezelf nog steeds als Tech optimist, maar we hebben wel wat bijgeleerd de afgelopen decennia. Over fundamentele veranderingen, bijvoorbeeld. Met lichte schaamte moet ik bekennen dat pas een paar jaar geleden tot me doordrong dat de term fundamentele verandering door marketeers veelvuldig gebruikt wordt om hun producten aantrekkelijk neer te zetten. De commoditisering van IT kón natuurlijk niet anders plaatsvinden dan met heel veel marketing. Maar pas nadat ik een boek gelezen had over de geschiedenis van cryptocurrencies en er een paar opmerkelijke incidenten plaats hadden gevonden met de eerste DAO’s realiseerde ik me dat de spoorwegen, de stofzuiger en de auto óók fundamentele veranderingen teweeg gebracht hebben. Dat plaatst de IT revolutie toch in een wat ander licht.
Digitale Kooi
Arjan Widlak, directeur van de stichting Kafkabrigade en eerder al auteur van het boek De Digitale Kooi (2018), publiceerde in het FD en op iBestuur tientallen columns onder de titel Digitaal Verdwaald. Net als het eerdere boek bevatten de columns veelal voorbeelden van onverwachte uitkomsten van bureaucratische processen. Ik ben lang in de ontkenning gebleven. Zo denk ik nog steeds dat de burgemeester best een uitzondering had kunnen maken nadat adresonderzoek had uitgewezen dat motivational speaker Esther minder dan vier maanden per jaar haar Amstelveense huis bewoonde. De wet schrijft voor dat als je minder dan vier maanden per jaar in een huis woont, dat je er dan dus niet woont en de gemeente je van dat adres moet uitschrijven. Maar juist van de functie van een burgemeester mag je toch niet alleen de discretionaire bevoegdheid, maar ook de wil en het lef verwachten om van de regels af te wijken als die een onvoorziene en ongewenste uitkomst opleveren?
Onvoorziene situaties
Hoe kon ik zo dom zijn. Het punt is niet of iemand in een onvoorziene situatie tot een uitzondering kan besluiten, het punt is dat de onvoorziene situatie aantoont dat het achterliggende mechanisme niet voldoende doordacht is. Of erger zelfs: waarschijnlijk is het achterliggende mechanisme overwogen en bedacht op basis van de efficiency van het systeem als geheel (Ja hoor, in alle scenario’s die we konden bedenken klopt het. Zó handig. Zo kunnen we dit automatisch afhandelen. Maken we ook geen administratieve fouten meer.) Het ís natuurlijk ook handig als 999 van de 1000 gevallen zonder menselijke aandacht afgehandeld kunnen worden. Of zelfs 9999 van de 10.000. Maar op een systeem met, zeg, 17 miljoen gevallen moet je dan toch nog wel even nadenken over de “resterende” 1.700 of 17.000. “Uitval” heet dat in ambtelijke procestaal. En het is dus niet genoeg, om er op te rekenen dat de uitval wel vanzelf op zijn pootjes terecht zal komen. Er zijn vast processen waarin het wenselijk is om een rol toe te kennen aan de burgemeester, maar als een burgemeester op eigen gezag tegen een wettelijke bepaling in moet gaan, dan is dat op zijn minst een rooksignaal dat er met die bepaling iets fundamenteels mis is.
Landkaart Volwassen Digitale Overheid
Het boek is ontstaan vanuit het voornemen de bundeling van de eerder gepubliceerde columns te voorzien van wat achtergronden. Dat is, vertelt Widlak zelf ook, nogal uit de hand gelopen. Uit de hand gelopen tot een handboek dat een systematisch gestructureerde manier biedt om onderdelen van de digitale overheid te analyseren. De handelingssituatie wordt centraal geplaatst, omgeven door regels, techniek, besluitvorming en beginselen. Die vijf onderdelen vormen de basis van de Landkaart Volwassen Digitale Overheid. Het boek helpt niet alleen om de vijf onderdelen, en de relaties ertussen, in beeld te brengen als basis voor de overwegingen bij nieuw beleid en regelgeving. Gesteund door de concrete casus die in de columns beschreven werden smeedt Widlak een geheel van onderdelen uit onderzoek van anderen, en waar nodig, bij gebrek aan voorgangers, graaft hij zelf tot aan de bodem, ook met respect voor de antwoorden die we nog niet kennen.
Het model heeft in ieder geval mijn blik op de digitale overheid en groei naar volwassenheid verruimd. Van harte aanbevolen, daarom. Beleidsmaker en wetgever, manager en loketbeambte, ambtelijk en politiek: we zijn voorzien van een essentieel nieuw handboek. In de nog onvolwassen digitale overheid zijn er iedere dag concrete situaties die om een oplossing vragen. Daarin het verschil maken hangt van jou af.
Publieke belangen kunnen ook strategische instrumenten zijn voor het eigenbelang. (…). Ze worden in de basis gestuurd door organisatiebelangen, omdat elk publiek belang alleen een plaats kan vinden bij de gratie van organisatiebelangen.
Vanuit het ministerie van Justitie was ik jarenlang betrokken bij het jeugd-deel van wat later de 3D ging heten: de grootschalige drievoudige decentralisatie van de wmo, jeugdzorg en participatiewet naar het gemeentelijk niveau per januari 2015. Hét grote werk van Rutte II: de begroting van de gemeenten groeide door deze operatie met een derde. Voor de jeugdzorg was dit een relatief trage reactie nadat al in 2010 een Kamerbrede commissie had vastgesteld dat de jeugdzorg door de gemeenten beter uitgevoerd zou kunnen worden. “We” hadden uiteindelijk vijf jaar de tijd tussen die kamerbrede overeenstemming en de ingangsdatum van de verandering. Daarvan gebruikten we minder dan twee jaar. Pas toen er een regeerakkoord lag waarin een zinsnede was opgenomen dat we het echt gingen doen en de nieuwe bewindspersonen een beeld hadden van de opdracht waar ze voor stonden, begin 2013, gingen wij ambtenaren aan de slag met wat al jaren in de lucht hing.
Lang ben ik me daarover blijven verbazen: hoe kan het dat een zo goed als overeengekomen grote structuurwijziging jarenlang op de plank kan blijven liggen, zodat de realisatie daarna in te korte tijd met te grote haast moet plaatsvinden? Een deel van de verklaring, leerde ik, zit in het tijdsperspectief. Te weinig collega’s hadden in die tijd zicht op de dynamiek van grote veranderprocessen, en nog minder rijksambtenaren wisten genoeg van de dynamiek (en tijdsduur) van de ontwikkeling van grootschalige informatiesystemen. Dit zijn overigens beide kennisgebieden waarin de rijksdienst sindsdien wel bijgeleerd heeft.
Widlak geeft in Volwassen Digitale Overheid een veel fundamenteler verklaring: tot het aantreden van Rutte II was er in de rijksdienst geen organisatiebelang om te beginnen aan de realisatie van het publieke belang van de herziening van de jeugdzorg. Of, zoals Widlak het verwoord: Publieke belangen “worden in de basis gestuurd door organisatiebelangen, omdat elk publiek belang alleen een plaats kan vinden bij de gratie van organisatiebelangen.” (p. 262).
De digitalisering van de overheid is als de nationale financiën zonder begroting en zonder Rijksrekeningen (p. 37)
De Rijksrekening, zeg maar het financieel verslag, over het jaar 1978 werd pas in 1985 bij de Tweede Kamer ingediend. Ongenoegen over de interne controle en verantwoording leidde in 1987 tot de vijfjarige Operatie Comptabel Bestel. De toen vernieuwde inrichting leidde tot een stevig systeem dat nu nog steeds de basis vormt van de financiële planning en verantwoording van het rijk. Wie bij de rijksdienst werkt en bij plannenmakerij betrokken is kan niet goed functioneren zonder in ieder geval de basis te kennen van de begrotingscyclus (en het woord “comptabiliteitswet” zonder aarzeling uit te spreken). Eén van de acties toen was het oprichten van een Rijksacademie voor Financiën en Economie, die nu nog steeds bestaat.
Tweede Kamerlid Ton Elias (VVD) was voorzitter van een commissie die rapporteerde over de ICT projecten bij de overheid. “De politiek beseft het niet, maar ICT is overal”, was één van de hoofdpunten uit het rapport van de Commissie Elias in 2014. Ik vond het een geweldig idee van collega-rijksambtenaren om vervolgens de parallel te trekken, en te beginnen aan een Operatie Informatiebestel, die trouwens ook leidde tot de Rijksacademie voor Digitalisering waar ik nu werk.In de inleiding van Volwassen Digitale Overheid maakt Widlak dezelfde vergelijking: “De digitalisering van de overheid is als de nationale financiën zonder begroting en zonder Rijksrekeningen” (p. 37). Klopt. Widlak gaat nog een stuk verder terug in de tijd, naar de jaarlijkse begroting die de grondwet van 1848 voorschreef. Tegelijk klopt de vergelijking ook helemáál niet. Begroten en verantwoorden van geld is lastig, maar uiteindelijk is het met geld altijd mogelijk inzicht te krijgen door op te tellen en af te trekken. Was het met informatie maar zo eenvoudig.
Als iets verplicht is, dan moet het ook mogelijk zijn. … Het is de schending van dit soort ‘common sense’-normen, die we ervaren als kafkaësk. Want hoewel we dit allemaal begrijpen, zijn er vele voorbeelden waarin het onmogelijke geëist wordt. (p. 149)
Ik ben booster-fan. Iedereen moet nu snel geboosterd worden! met die verzekering van minister De Jonge, en de belofte dat er nu écht tempo gemaakt zou worden met het boosteren plande ik, gelijk met mijn partner, direct op de voor ons eerst mogelijke datum een prikafspraak. Twintig kilometer verderop kon ik binnen een week terecht, maar op fietsafstand in mijn eigen stadje pas een maand later, 22 januari. Een maand later? Tempo minister? We maken toch maar die afspraak. Terwijl de lockdown-weken passeren kan je begin januari in het voor ons verre Leeuwarden al zonder afspraak terecht. Wij trekken de stoute schoenen aan en fietsen twee weken te vroeg naar onze lokale GGD-vestiging.
De priklocatie is rustig en georganiseerd. Alles wekt de indruk dat ze met gemak ook het dubbele aanbod wel aan zouden kunnen en we zijn vlot aan de beurt. Moeiteloos passeren we de eerste balie. Bij de tweede hapert de bureaucratie. Even maar. Terwijl mijn partner en ik proberen te doen alsof we niet bij elkaar horen hanteren twee verschillende medewerkers verschillende aanpakken om na een paar minuten tot één conclusie te komen: helaas, we kunnen u vandaag niet boosteren. Op de fiets terug probeer ik dat nog te rechtvaardigen: de belangstelling zou te snel kunnen pieken als bekend wordt dat je zonder afspraak terecht kunt – maar ik vind het argument zelf al niet overtuigend. Mijn partner belt nog om haar afspraak te verzetten, maar dat blijkt alleen te kunnen als ze jokt.
Onze kleine belevenis met de grenzen van een bureaucratische organisatie is nauwelijks het vertellen waard, maar het is zo’n voorbeeld waar Widlak mee grossiert. Hij is directeur van de stichting Kafkabrigade, dus het is niet verbazend dat hij meer en vaker over Kafka nagedacht heeft dan ik. Ik probeer maximaal te doen wat de minister van VWS van me vraagt, meer dan redelijkerwijs van me verwacht kan worden. De lokale GGD doet natuurlijk óók zijn stinkende best. Alleen al de wonderlijke industrieterrein locatie, met standbouwmiddelen en partytenten omgebouwd tot een soepele prikfabriek: wat fijn dat ze dat ook bij mij in de buurt gedaan hebben. Terwijl de GGD en ik beiden ons best doen botsen we. Niet omdat iemand dit zo bedoeld heeft, maar als gevolg van de keuzes die, met de beste bedoelingen, gemaakt zijn bij de inrichting van een massaproces. En dankzij Widlaks boek zie ik het nu scherp voor me.
Ik mag me verheugen dat mijn privé-ervaring met de bureaucratie niet veel verder gaat dan dit niveau. Een week later, nog steeds een week voor de afspraak, mogen we wél zonder afspraak komen. Vooruit dan maar. Laten we tempo maken, dat heeft de minister beloofd.
Titus Mars schrijft deze recensie op persoonlijke titel, en dat vermelden we hier omdat hij ook rijksambtenaar is.
Volwassen Digitale Overheid wordt uitgegeven door Boom Uitgevers
Terugkijken boekpresentatie ‘Volwassen Digitale Overheid
Op 25 januari overhandigde Arjan Widlak zijn nieuwste boek aan Tweede Kamerleden Senna Maatoug (GL) en René Peters (CDA). Rik Peeters (onderzoeker bij het Centrum voor Economisch Onderzoek en Onderwijs in Mexico-Stad) en Marlies van Eck (docent kunstmatige intelligentie en recht (AI & Law) aan de Radboud Universiteit in Nijmegen) leverden een inhoudelijk bijdrage.
