Als je weet dat wetten in de praktijk software worden, dan moet je de ruimte en flexibiliteit expliciet regelen. Want waar ruimte in wetten er als vanzelf is als je iets níet regelt, moet je die ruimte in software expliciet scheppen. Lees het verhaal van Evert, onderdeel van een onderzoek van Stichting Kafkabrigade in het kader van de Staat van de Uitvoering 2022.
Veel mensen kunnen in ons land niet of nauwelijks functioneren zonder bankrekening. De bank vereist onder meer een burgerservicenummer (BSN) | Beeld: Shutterstock
Evert1 komt goed voorbereid naar Nederland en met ervaren begeleiding vanuit zijn werkgever. Toch, als Evert in Nederland arriveert om zijn specialisatie tot oogarts voltooien, kost het hem maanden, voordat hij een bankrekening kan openen en zijn stagevergoeding kan ontvangen.
In Suriname is er geen volledige opleiding tot oogarts. Maar voor zowel Evert als een Nederlands ziekenhuis is leren en werken een win-win. Als arts kan Evert productie draaien voor het ziekenhuis tegen het lage salaris van een stagevergoeding. Voor Evert is het de enige betaalbare manier om zijn specialisatie te behalen.
Hoewel zowel Evert als het ziekenhuis alles op tijd aanleveren bij de Nederlandse instanties, kost het maanden voordat hij een huis kan huren of een zorgverzekering kan afsluiten. Tot die tijd is hij volledig afhankelijk van de hulp van anderen en van contant geld dat hij meenam.
Onderzoek Kafkabrigade
Everts verhaal is onderdeel van een onderzoek van Stichting Kafkabrigade in het kader van de Staat van de Uitvoering 2022.
Een meer uitgebreide analyse is te vinden op www.staatvandeuitvoering.
Een BSN is een hordeloop op zichzelf
Eén probleem is dat Evert maandenlang wordt uitgesloten van een bankrekening in Nederland. De bank vereist onder meer een burgerservicenummer (BSN) van Evert. Het verkrijgen van een BSN is een hordeloop van onderlinge afhankelijkheden en stapelende termijnen op zichzelf. Uiteraard moet hij zich inschrijven bij de gemeente. Daarvoor moet hij een afspraak maken. Voor die afspraak moet hij zijn verblijfspas hebben. Daarvoor moet hij eerst een afspraak maken bij de IND. En zo gaat het nog even door. Als al die hordes genomen zijn, mag de gemeente nog een termijn van vier weken hanteren voordat ze een BSN verstrekken. Maar: waarom heeft hij eigenlijk een BSN nodig om een bankrekening te openen? Waar staat dat in de wet?
Een BSN is niet verplicht, maar in de praktijk toch
Om een bankrekening te openen vereist de bank dat hij zich komt legitimeren en dat hij een BSN heeft. De identificatie is sinds kort verplicht vanwege de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme (Wwft). De Algemene wet inzake rijkbelastingen2 (Awr) vereist dat banken informatie aanleveren – zoals banksaldi – wanneer en indien die van belang kunnen zijn voor de Nederlandse belastingheffing. Op geen enkele manier is het BSN een voorwaarde voor het openen van een bankrekening. Waarom is dit dan in de praktijk wel zo?
Regels omzetten in software
Heel vroeger werden wetten niet omgezet in software. Uit die tijd komt de nog altijd breed gedeelde veronderstelling dat wat volgens de wet mag en kan, in de praktijk ook mogelijk is. Bij software echter, werkt dat precies andersom. Wat niet is vastgelegd en expliciet mogelijk gemaakt, is in de praktijk juist niet mogelijk. Lawrence Lessig heeft het beroemde boek ‘Code and other laws of cyberspace‘ geschreven over dit fenomeen.
De omzetting van wetten in software kun je zien als een tweede fase van het wetgevingsproces.
De omzetting van wetten in software kun je zien als een tweede fase van het wetgevingsproces. In die fase zijn andere belangen vertegenwoordigd. Het gaat bovendien zelden om één wet tegelijk. De bank moet de belangen afwegen en de wetten interpreteren. Ze moet rekening houden met een Europese richtlijn3 die ieder die legaal in Nederland verblijft – met of zonder vast adres – het recht geeft op een bankrekening. Daarnaast moet de bank rekening houden met de hierboven genoemde Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme (Wwft) en met de Algemene wet inzake rijksbelastingen. En als er een moment komt waarop gegevens van belang kunnen zijn voor de Belastingheffing, dan moet de bank daarbij het BSN aanleveren. Die wetten zijn niet per se voortreffelijk op elkaar afgestemd. Zo is de definitie van “legaal verblijf” bijvoorbeeld in de Europese richtlijn heel ruim4 en omvat daarom ook mensen die (nog) geen BSN hebben. Sommige wetten bevatten onzekerheden. Wanneer kunnen gegevens van belang zijn voor de Belastingheffing? Andere wetten onzekerheden in combinatie met boetes.
Dit alles maakt het niet per se makkelijk of evident hoe je de wet implementeert in een proces en uiteindelijk software. Daar komen een hoop keuzes en interpretaties bij kijken. En “makkelijk” is een belang op zichzelf. Je kunt mensen in een later stadium vragen naar hun BSN. Maar eenvoudiger is om alle gegevens die je mogelijk ooit nodig gaat hebben aan de voorkant als eis te stellen aan de burger.
“Ik kon hier bijna niets doen. Je bent totaal afhankelijk van andere mensen. Je kunt niks huren, want je hebt geen bankrekening. En het ziekenhuis kon geen salaris storten.”
Voor mensen als Evert, voor alle Oekraïners waarover we in de krant konden lezen dat ze hetzelfde probleem hebben, en voor vele mensen5 meer is dit een probleem. Ze kunnen in ons land niet of nauwelijks functioneren zonder bankrekening.
Als de wetgever geen aandacht besteedt aan de “tweede fase” van wetgeving, dan ontstaan als vanzelf ketens van afhankelijkheden.
Er is een lans te breken voor de stelling dat dit niet zo bedoeld is in de wet en alle aanleiding om te denken dat je daarin gelijk krijgt als je naar de rechter gaat. Maar daar hebben mensen in het hier-en-nu heel weinig aan. Als je al in de positie bent om die weg te volgen, dan procedeer je voor de mensen die jaren na jou in dezelfde positie terecht gaan komen.
Er is een betere oplossing, die tevens een meer algemene les kan zijn. Als je weet dat wetten in de praktijk software worden, dan moet je de ruimte en flexibiliteit expliciet regelen. Want waar ruimte in wetten er als vanzelf is als je iets níet regelt, moet je die ruimte in software expliciet scheppen. Als de wetgever geen aandacht besteedt aan die “tweede fase” van wetgeving, dan ontstaan als vanzelf ketens van afhankelijkheden. Termijnen stapelen zich op. Mensen worden uitgesloten van essentiële diensten en kunnen niet normaal functioneren. Everts verhaal is daarvan slechts een illustratie.
Ontwikkelingsland
Evert is er goed doorheen gekomen. Hij had voor vijf maanden cash meegenomen. Of zoals hij het zelf zei: “ik kom uit een ontwikkelingsland, ik weet hoe het kan werken.”
Arjan Widlak is directeur van de Stichting Kafkabrigade. Hij voerde dit onderzoek uit in opdracht in het kader van ‘Staat van de uitvoering’.
Met dank aan Mariëtte Lokin (Hooghiemstra & partners)
[1] Namen zijn gepseudonimiseerd
[2] De Algemene wet inzake rijksbelastingen (Awr) formuleert in artikel 47 en 48 t/m 50 informatieverplichtingen. In artikel 53.1 zegt de Awr dat die verplichtingen ook gelden voor administratieplichtigen ten behoeve van de belastingheffing van derden. Artikel 53.2 regelt dat zij informatie uit eigen beweging verstrekken waarvan kennisneming van belang kan zijn voor belastingheffing. In 47b en 53.3 zegt de Awr dat de administratieplichtingen het burgerservicenummer moeten vermelden van de derde waarop de gegevens betrekking hebben. Vervolgens zegt de Wet inkomstenbelasting 2001 artikel in artikel 10.8 dat de AWR bedoelde administratieplichtigen (53.1 en 53.2) worden aangewezen bij Algemene maatregel van bestuur (AmvB), nogmaals dat zij inlichtingen moeten verstrekken waarvan de kennisneming van belang kan zijn voor belastingheffing over inkomen. Vervolgens zegt het Uitvoeringsbesluit inkomstenbelasting 2001 (de AmvB) in artikel 22.1 dat banken aangewezen zijn als administratieplichtigen en zegt in artikel 22.2 dat zij saldi moeten doorgeven.
[3] De zogenaamde PAD-Richtlijn 2014/92
[4] Zie hiervoor: De Lange, T., 2022, Het recht op een bankrekening voor vreemdelingen in Nederland
[5] Naar een schatting van een onderzoek in opdracht van de Europese Commissie uit 2008 gaat het in Nederland om ongeveer 2% van bevolking. Zie Anderloni et al., 2008, Financial services provision and financial exclusion, p20.
Deze klopt niet “De omzetting van wetten in software kun je zien als een tweede fase van het wetgevingsproces.” Deze wel “… hoe je de wet implementeert in een proces en uiteindelijk software. Daar komen een hoop keuzes en interpretaties bij kijken.” De implementatie is geen taak van de wetgever, dat doet de uitvoering binnen de eigen bevoegdheid en procesverantwoordelijkheid. Dat daarbij zelden een beeld bestaat over hoe het proces zelf uitpakt en hoe het interacteert met andere processen is een gegeven.
Een gegeven dat aangepakt kan worden door eerder meer naar de inrichting te kijken en de wetgever te betrekken bij een oordeel daarover.
En dan niet wachten tot een invoeringstoets, die is altijd te laat.