Staatsraad advocaat-generaal Peter Wattel heeft op verzoek van de Raad van State (RvS) een belangrijke conclusie getrokken die duidelijkheid biedt over de reikwijdte van de Wet open overheid (Woo). Deze conclusie geeft opheldering over het delen van persoonlijke beleidsopvattingen in documenten die zijn opgesteld voor formele bestuurlijke besluitvorming.
De zaak, die met de conclusie nog altijd niet is afgerond, draait om een memo van de gemeente Nunspeet. Daarin deelden ambtenaren zowel feitelijke informatie als persoonlijke beleidsopvattingen over een gevoelige kwestie. De gemeente weigerde openbaarmaking op grond van het zogeheten intern beraad-criterium uit de Woo. De zaak kwam voor bij de RvS, die Wattel vervolgens vroeg het wettelijke begrip ‘formele bestuurlijke besluitvorming’ uit te leggen en aan te geven in welke situaties het belang van het kunnen voeren van intern beraad onevenredig wordt geschaad door openbaarmaking.
Per geval beoordelen
Wattel stelt in zijn uitleg dat het begrip ‘formele bestuurlijke besluitvorming’ niet eenduidig kan worden omschreven: passendheid moet per geval worden beoordeeld. Duidelijk is dat stukken daar in elk geval niet onder vallen wanneer ze zich nog in een conceptfase bevinden en bedoeld zijn voor intern beraad zonder concreet zicht op formele besluitvorming. Evenmin vallen juridische risicoanalyses die doorgaans onder het verschoningsrecht vallen eronder, aldus Wattel.
Op verzoek van de RvS geeft hij ook richting aan de belangenafweging bij de vraag: wanneer mag openbaarmaking van persoonlijke beleidsopvattingen in bestuurlijke besluitvorming wél worden geweigerd? Volgens Wattel kan dit in situaties waarin sprake is van belemmering van het goed functioneren van de overheid, gevaar voor de eenheid van het kabinetsbeleid, bescherming van onderhandelingsposities tegenover derden, of risico op persoonlijke beschadiging van ambtenaren.
Advies over de Nunspeet-zaak
Terug naar de oorspronkelijke zaak die heeft geleid tot de belangrijke conclusie. De opgevraagde memo van de gemeente Nunspeet bevatte 38 zwartgelakte tekstboxen. Wattel beoordeelt dat minstens acht daarvan objectief genoeg waren om wél openbaar gemaakt te worden. De overige 30 passages betroffen juridische risicoanalyses en proceswaarderingen. Deze zouden volgens Wattel mogelijk alsnog geanonimiseerd kunnen worden gedeeld. Dit hangt echter af van de benadering die de gemeente zelf kiest: een principiële of een casuïstische.
Met een principiële benadering mag openbaarmaking worden geweigerd, omdat het belang van een goed functionerende overheid zwaarder weegt dan het belang van transparantie. Bij een casuïstische benadering wordt gekeken naar de specifieke gevolgen voor de betreffende zaak. ‘Van het unfair in de kaarten van de ander willen kijken, lijkt geen sprake. Ook lijkt het om niet veel meer dan een burenruzie te gaan’, schrijft Wattel over de kwestie in Nunspeet. Hij heeft daarom een lichte voorkeur voor de principiële benadering, mede omdat dit de eerste zaak is waarin deze vragen spelen en omdat het ‘kennelijk als een principiële proefprocedure wordt beschouwd’.
Zaak nog niet afgerond
De Afdeling bestuursrechtspraak van de RvS is echter niet gebonden aan het advies, maar laat het bij haar oordeel wel zwaar meewegen. De partijen die bij de rechtszaak zijn betrokken, krijgen nu eerst de gelegenheid om op de conclusie te reageren. Daarna zal de Afdeling bestuursrechtspraak een einduitspraak doen in de zaak. De conclusie van Wattel geldt als juridisch advies aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de RvS en draagt bij aan de rechtsontwikkeling.
Lees meer:
Meer tijd nodig voor invoering verplichte actieve openbaarmaking Woo
Onderzoek: overheidsorganisaties hebben nog onvoldoende kennis van de Woo
