Voor steden met een smart city-ambitie is het belangrijk om de wettelijke kaders helder te krijgen, want een smart city kan niet zonder een doordacht juridisch fundament.
Bijna iedere stad wil het zijn: een smart city. Maar wat houdt het eigenlijk in en wat komt er bij kijken? Voor steden met een smart city-ambitie is het belangrijk om zo snel mogelijk de wettelijke kaders helder te krijgen. Dit kan complex zijn, maar een smart city kan niet zonder een doordacht juridisch fundament.
Vanaf 2005 wordt de term ‘smart city’ gebruikt om de toepassing van complexe informatiesystemen aan te duiden. Deze systemen zijn bestemd voor de stedelijke infrastructuur, maar ook voor diensten. Bijvoorbeeld op het gebied van lokaal vervoer, energiedistributie en veiligheid. In de periode 2014 – 2015 werd de term populairder toen tech-gigant IBM onder het ‘smart city’-begrip IT-oplossingen ging aanbieden, bedoeld voor steden. De ngo Privacy International signaleert dan ook dat ‘smart city’ vooral een marketingterm is die gaat over het gebruik van technologie – in het bijzonder voor dataverzamelingen – ter verbetering van het stedelijk functioneren. Bijvoorbeeld om met behulp van data, gemeten door sensoren in de openbare ruimte, verkeersstromen te bevorderen.
Nederlandse gemeenten vertalen het ‘smart city’-concept op verschillende manieren. Dit blijkt uit eigen onderzoek naar 40 middelgrote steden. [1] Vrijwel alle onderzochte steden hebben de ambitie een ‘smart city’ te willen zijn, maar slechts 1 op de 10 maakt dit concreet door middel van een heldere definiëring of een concrete beschrijving van de ambitie. De overige steden hanteren algemene termen over hoe nieuwe technologie een “schoner, veiliger en comfortabeler” leven mogelijk zo moeten maken. Naast het leefklimaat worden duurzaamheidsdoelstellingen, zorg en veiligheid genoemd in relatie tot de smart city.
Ondanks het gebrek aan concrete definities en beschrijvingen, blijkt uit de onderzochte openbare stukken dat smart city-technieken – al dan niet aangeboden door de ‘IBM’s’ van deze wereld – volgens de steden bedoeld zijn om ‘slimme dwarsverbanden en inzichten’ te ontdekken door middel van data-analyses. Bijvoorbeeld om het effect van lokaal beleid te meten. Sommige steden geven nadrukkelijk aan dat de analyses gebruikt kunnen worden om te ‘sturen’ op gewenste effecten. Zo wordt techniek ingezet om de stad ‘slimmer te besturen op basis van big data’. Datagedreven sturing dus, waarbij men maatschappelijke vragen vanuit een nieuwe, technische, invalshoek tracht te beantwoorden.
De voorwaarden van een slimme stad
Slechts een enkele stad vermeldt dat een smart city rekening moet houden met randvoorwaarden, bijvoorbeeld over informatiebeveiliging en privacy. Dat is opmerkelijk, omdat er wet- en regelgeving is waaraan een (gemeente van een) stad zich moet houden. Ongeacht de gebruikte techniek. Steden die zich hiervan niet bewust zijn, nemen een groot risico. De wettelijke regels kunnen immers een succesvolle uitvoering van een smart city-plan blokkeren.
Een smart city-plan van enige omvang raakt al snel een breed scala aan wet- en regelgeving. Bijvoorbeeld regels op het gebied van inkoop van de smart city-techniek (zoals aanbestedingsregels en mededingingsvraagstukken), over de rechten en vrijheden van de inwoners (privacy, gegevensbescherming, vrijheid van meningsuiting) en wettelijke verplichtingen gerelateerd aan de publieke taak. Dit is slechts een illustratieve opsomming. Op dit moment telt ondergetekende ongeveer 35 tot 40 wetten die in meer of mindere mate een rol kunnen spelen. Deze wetten bepalen de voorwaarden waaronder een smart city mag worden gebouwd, net zoals bouw- en milieuvoorschriften dat doen voor bijvoorbeeld een nieuw kantoorgebouw of een treinstation.
Los van de wet- en regelgeving is er ook rechtspraak die gemeenten aanwijzingen geeft waaraan de smart city-technieken dient te voldoen. Zo bevestigde de Hoge Raad onlangs dat, kort gezegd, bestuursorganen inzicht moeten kunnen geven in de keuzes die zijn gemaakt als gevolg van een (geheel of gedeeltelijk) geautomatiseerd proces. Anders kan bijvoorbeeld de burger niet controleren op basis waarvan een datagedreven besluit heeft plaatsgevonden. Eerder kwam de hoogste bestuursrechter tot een vergelijkbaar oordeel. Het is dus niet de bedoeling dat de smart city voor de burger een ‘black box’ is, voor zover de data worden gebruikt voor besluiten. Aanbieders van smart city-technieken moeten daarom in bepaalde gevallen inzichtelijkheid en controleerbaarheid technisch mogelijk maken. Als hoofdverantwoordelijke voor de smart city dient de gemeente dit contractueel te verankeren en hierop te controleren.
De opvatting dat er geen juridisch kader zou zijn voor de nieuwe technieken van een smart city, dient dan ook genuanceerd te worden. Dat kader is er wel degelijk, al kan er in een bepaald geval gediscussieerd worden hoe een bepaalde techniek of smart city-activiteit zich verhoudt tot dat kader. Die discussie kan een complexe juridische exercitie zijn, vooral als het niet duidelijk is met welk doel de smart city-activiteit zal plaatsvinden.
De complexiteit ontslaat de gemeente niet van haar verantwoordelijkheid. Zo oordeelde het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in 2008 over een databank van de Britse overheid, waarin voor onbepaalde tijd DNA-materiaal, DNA-profielen en vingerafdrukken werden opgeslagen. Deze gegevensopslag kan heel nuttig zijn voor politieonderzoeken. Tegelijkertijd hebben de mensen wiens gegevens zijn opgeslagen privacyrechten. Als moderne technieken tegen elke prijs worden toegestaan zonder een belangenafweging tussen de potentiële voordelen van de techniek en belangrijke privacyrechten, dan worden de burgerrechten uitgehold. Het Hof is resoluut: iedere overheid van een land dat een pioniersrol claimt in de ontwikkeling van nieuwe technieken draagt een bijzondere verantwoordelijkheid om de belangenafweging juist uit te voeren.
Bezint eer ge begint
Hoewel het Hof oordeelde over een databank die werd opgericht door een landelijke overheid, is de aanwijzing om tot een zorgvuldige belangenafweging te komen ook voor steden en gemeenten belangrijk. Als de smart city-ambitie te vaag wordt geformuleerd, dan is het niet helder hoe de belangenafweging dient plaats te vinden. Ook zouden dan, als het project eenmaal wordt gestart en het smart city-plan gaandeweg concreter wordt, wetten van toepassing kunnen zijn die blokkades kunnen vormen voor de verdere uitrol ervan. Denk aan het gebruik van geaggregeerde data die achteraf bezien toch niet anoniem zijn: er had dan een heel andere opzet gekozen moeten worden vanwege wetgeving, zoals de AVG (Algemene Verordening Gegevensbescherming). Het smart city-plan kan dan terug naar de tekentafel.
Het juridische kader dient in een zo vroeg mogelijk stadium te worden geformuleerd, zodat de gemeente hierop tijdig actie kan ondernemen voor de inrichting van de smart city. Een belangrijke actie betreft het maken van goede afspraken met de smart city-aanbieders. Daarin zijn de juridische kaders vertaald naar concrete voorwaarden. Bijvoorbeeld de eis dat de techniek geen ‘black box’ mag zijn voor de inwoners van de stad.
De formulering van de voorwaarden voor de slimme stad blijft een complexe puzzel. Juristen zijn daarvoor heel nuttig, maar zij kunnen de puzzel niet alleen oplossen. Andere voorwaarden voor een succesvol smart city-project gaan bijvoorbeeld over ethiek, governance en technische eisen zoals de openheid en koppelbaarheid van de smart city-systemen. Dit is een serieus multidisciplinair traject dat niet onderdoet voor een groot vastgoedproject. Daarom: bezint eer ge begint. De stad of gemeente die dat erkent, is pas echt smart bezig.
Joost Gerritsen is advocaat bij Legal Beetle. Hij assisteert organisaties van de overheid en het bedrijfsleven die op een verantwoorde manier willen omgaan met nieuwe technieken zoals artificial intelligence, robots en big data. Deze bijdrage is geschreven op persoonlijke titel.
[1] De onderzochte steden zijn: Lelystad, Maastricht, ’s-Hertogenbosch, Alkmaar, Assen, Apeldoorn, Tilburg, Zoetermeer, Haarlemmermeer, Gouda, Leeuwarden, Deventer, Helmond, Almere, Emmen, Haarlem, Hengelo, Zaanstad, Alphen aan den Rijn, Oss, Ede, Heerlen, Hoorn, Almelo, Enschede, Groningen, Hilversum, Nijmegen, Roosendaal, Schiedam, Venlo, Sittard-Geleen, Amersfoort, Arnhem, Delft, Breda, Zwolle, Dordrecht en Leiden. Het onderzoek is beperkt gebleven tot online openbare bronnen die de woorden ‘smart city’ bevatten, binnen het domein van de gemeentelijke websites van de steden. Buiten het onderzoek vielen de G5-steden (Amsterdam, Rotterdam, Den Haag, Utrecht en Eindhoven) aangezien over deze steden relatief veel geschreven is, onder meer op iBestuur.
