Het Huis van Thorbecke uit 1848 piept en kraakt onder de digitale transformatie. Het is tijd om dat huis te verbouwen.
“Wetten zijn als worsten, je wil liever niet zien hoe ze gemaakt worden”, aldus Otto von Bismarck.
Nu heb ik me bij Open State Foundation juist vijf jaar ingezet om te laten zien hoe deze worsten gemaakt worden. Want goed bestuur voelt zich goed gecontroleerd en dat is sinds 1848 dan ook het uitgangspunt van ons politiek bestel. Maar dit Huis van Thorbecke uit 1848 piept en kraakt onder de digitale transformatie. In elke ruimte van dit Huis staat een eigen server met sofware te pruttelen met een eigen IT-team en zakken publiek geld om problemen op te lossen. In mijn laatste iBestuurbijdrage daarom een oproep tot digitale centralisatie om te komen tot een Smart Home of Thorbecke.*
In vijf jaar tijd heb ik de overheid opener zien worden. In plaats van uitleggen wat open data is en waarom het nuttig is, gaan de gesprekken steeds vaker over het hoe van open data. De beschikbaarheid en gebruik van open data zijn toegenomen. Mede dankzij betere wetgeving zoals de Wet hergebruik overheidsinformatie en de aanstaande Wet open overheid (Woo). Deze wetten zorgen voor een broodnodige cultuurverandering. Want een beetje Woo-paniek kan de Nederlandse overheid goed gebruiken. Net als dat de AVG-paniek heeft geleid tot meer aandacht voor privacy.
Tekortkomingen van de digitale autonomie
Maar na vijf jaar ben ik te vaak tegen de tekortkomingen opgelopen van de digitale autonomie van Nederlandse overheden. Met het sociaal domein en de Omgevingswet worden steeds meer taken gedecentraliseerd. De gedachte: de overheid wordt dichter bij de burger en ondernemer gebracht. Maar laten we het dan ook eens hebben over taken die beter centraal uitgevoerd kunnen worden. Omdat het niet zinnig is dat 355 gemeenten + 12 provincies + 21 waterschappen + 12 ministeries en + een onbekend aantal andere bestuursorganen hun eigen digitale wiel aan het uitvinden zijn.
Zo staat me een verhaal bij van de gemeente Amsterdam die voor elk stadsdeel een ander systeem had voor het aanvragen van paspoorten en rijbewijzen. Bij de overgang naar een centrale stad kostte het natuurlijk een flinke duit om naar een centraal systeem te gaan. Verder verbaasde het me dat Nederlandse ministeries een stuk of drie verschillende zaaksystemen gebruiken. En waarom moet elke gemeente een andere website hebben? Ze voeren toch bijna exact dezelfde taken uit? Één websitebouwer en designer in de arm nemen en voor elke gemeente een ander logootje en kleurstelling en klaar is Kees. Uiteraard kan een websitebouwer prima rekening houden met de bestaande verschillen die bestaan tussen taken en uitvoering bij gemeenten.
Geldverspilling tegengaan met digitale centralisatie
Het aanbesteden, bouwen, onderhouden of archiveren van de digitale basisinfrastructuur van Nederlandse overheden is een hels en prijzig karwei door deze doorgeschoten digitale autonomie. Ik vraag me wel eens af hoeveel publiek geld we kunnen besparen als we de digitale basisinfra voor de hele overheid eens per tien jaar centraal zouden aanbesteden. Want wat de gemeente Amsterdam kan in de transformatie naar één centrale stad, kan toch ook voor heel Nederland? Digitale centralisatie bespaart niet alleen geld, ook de informatiehuishouding van overheden gaat er zienderogen op vooruit als we met dezelfde systemen gaan werken.
Er hoeft namelijk maar één koppeling gebouwd te worden tussen zaakystemen die uitwisselen met andere systemen. In plaats van 15 koppelvlakken te ondersteunen of leveranciers lief aan te kijken of zij een standaard willen inbouwen, hoeft er maar één koppelvlak standaard ondersteund te worden. Na tien jaar overstappen naar een nieuw systeem is ook een stuk makkelijker omdat migratie maar vanuit een systeem dient plaats te vinden. Als we tijdens de aanbesteding dan ook nog kiezen voor open source systemen dan kan iedere overheid naar hartenlust systemen uitbreiden en deze code weer delen met andere overheden.
Het gebruik van open data stokt vaak omdat niet alle overheden dezelfde data delen. En wanneer ze deze data delen, is deze data vaak per overheid verschillend. Niemand gaat voor zijn lol 355 gemeentelijke datasets opzoeken, opvragen en daarna standaardiseren. Het moeilijk kunnen ontsluiten en het niet gebruiken van standaarden is daarom funest voor een open overheid, maar ook voor hoe de overheid zelf met de eigen data kan werken. De digitale autonomie met een wildgroei aan systemen draagt hier alleszins aan bij.
Een goede coördinatie als alternatief
Mochten we het besteden van extra publiek geld geen probleem vinden, dan is er gelukkig nog een alternatieve oplossing. In ‘Nederland Polderland’ zijn we nogal wars van verplichtingen. En al helemaal verplichtingen van de Rijksoverheid richting decentrale overheden. Verplichten kan alleen nadat er diverse werkgroepen zich gebogen hebben over de vraag hoe we overheden kunnen verleiden en dit beleid na een jaar of vijf niet blijkt te werken. Dus het kan dan op papier wel een goed idee zijn om de digitale basisinfrastructuur centraler te organiseren, waarschijnlijk gaat het niet werken in Nederland. Dat hoeft niet per se een probleem te zijn, mits de coördinatie voor digitalisering op orde is. Want het hoeft geen probleem te zijn als elke overheid een ander zaaksysteem of CMS gebruikt, zolang we maar dezelfde standaarden met elkaar afspreken voor het opslaan en uitwisselen van informatie.
Maar welke coördinatie hebben we precies op digitalisering? Het ministerie van Binnenlandse Zaken is ervoor verantwoordelijk dat alle overheden digitaal op orde zijn. Daarnaast zijn vooral de koepelorganisaties en organisaties zoals Geonovum aan zet om standaarden op te zetten. De standaarden worden dan op eigen lijstjes geplaatst of aangemeld bij het Forum Standaardisatie. Deze worden dan voorzien van het predicaat ‘aanbevolen’ of ‘pas toe, of leg uit’ en krijgen daarmee een officiële status.
Waar is de coördinatie en handhaving?
Maar wat gaat hier mis? Uit mijn eigen ervaring met standaardisatieprojecten twee zaken: coördinatie en handhaving. Ik zal als voorbeeld de Wet open overheid nemen. Deze Wet komt met een lijst van documenten die elke overheid verplicht na twee weken moet gaan publiceren. Allereerst zijn er drie uitvoeringstoetsen uitgevoerd. Een voor de Rijksoverheid, een voor gemeenten en een voor zowel provincies als waterschappen. Wat me heeft verbaasd is dat er drie verschillende rapporten gemaakt moesten worden en niet een voor de gehele overheid. Wat is het verschil voor gemeenten of provincies wanneer het gaat om het publiceren van klachten of subsidiebeschikkingen?
Vanuit Open State Foundation ijveren we voor standaardisatie van informatie die als gevolg van de Wet open overheid actief openbaar gemaakt gaat worden. Het is fijn als gemeentelijke klachten op dezelfde manier en dezelfde plek gepubliceerd worden, net als dat het fijn is om raads- en Stateninformatie goed te kunnen vergelijken. Dit maakt de documenten een stuk bruikbaarder en toegankelijker. Je zou dus denken dat er een interbestuurlijk team bezig is om standaarden te bedenken voor deze Woo-documentenlijst.
Helaas is dat niet zo. Ook voor de Wet open overheid worden standaarden niet verplicht gesteld. Zo vraagt uitvoeringsorganisatie KOOP niet om sjablonen of standaarden voor publicatie van documenten op het Wet open overheid platform PLOOI. Dus heeft Open State zelf bijgedragen aan interbestuurlijke standaardisatie van twee type documenten. Geen makkelijke opdracht. Want hoe laat je verschillende bestuurslagen goed met elkaar samenwerken? Wie trekt de portemonnee? Hoe ga je het beheer regelen? Moet je dan werkelijk per project een interbestuurlijke werkgroep inclusief klankbordgroep en budget regelen? We willen toch graag voorkomen dat softwareleveranciers voor dezelfde systemen aan een aparte standaard per bestuurslaag moeten voldoen?
Het tweede probleem is de gebrekkige handhaving. Je kan dan wel een standaard bij een koepelorganisatie op een lijst krijgen of aanmelden bij het Forum Standaardisatie. Het ligt volledig bij de overheid of de softwareleverancier of zij überhaupt deze standaarden gaan gebruiken of inbouwen. Tenzij het in wetgeving verankerd is en iemand gaat handhaven of naar de rechter stapt. Het probleem zit hem dus nu vooral in hoe krijg je overheden zo ver om deze standaard te gebruiken en hoe krijg je leveranciers zover om standaarden daadwerkelijk in te bouwen.
Met NL Digibeter regie op de digitale autonomie
Gelukkig werkt staatssecretaris Knops (BZK) aan de wet Digitale Overheid die een grondslag biedt om overheidsorganisaties te verplichten om open standaarden te gaan gebruiken. In de agenda NL Digibeter staat dat in een standaardisatieagenda uitgewerkt gaat worden hoe toezicht en handhaving hierop vorm moet krijgen. Mijn suggestie: vorm het Forum Standaardisatie om tot een Autoriteit Standaardisatie met vertegenwoordigers van elke bestuurslaag. Geef deze autoriteit de bevoegdheid en budgetten om standaardisatie interbestuurlijk te initiëren en coördineren en geef ze een stok om mee te slaan. Laat ze monitoren en handhaven richting overheden en softwareleveranciers op het gebruik van deze standaarden en boetes uitdelen wanneer dat niet gebeurt zonder zinnige reden.
Het is tijd om het antieke Huis van Thorbecke te verbouwen tot een Smart Home. Een open overheid, privacy, archieven en de zinnige besteding van ons belastinggeld zijn niet langer gebaat bij de wanorde die de digitale autonomie met zich meebrengt. Dus de vijf jaar die ik ingezet heb voor een open overheid besluit ik graag met de hartenkreet: overheid werk toe aan de broodnodige digitale centralisatie. Ga slim samen inkopen of zorg voor strakke coördinatie en naleving op het gebruik van standaarden. De samenleving zal u dankbaar zijn!
Tom Kunzler, adjunct-directeur Open State Foundation neemt na vijf jaar werken bij Open State Foundation met deze bijdrage afscheid. Per 25 november gaat hij aan de slag als adviseur bij Public Matters.
Wobcast
Ralph Mooijekind maakt een podcastreeks over openbaarheid van bestuur. In de eerste editie van deze Wobcast blikt Tom Kunzler terug op vijf jaar werken voor een open overheid bij Open State Foundation ofwel een terugblik op zijn werk als diplomatieke activist.. Beluister de Wobcast via iTunes of Spotify.
Uit mijn hart gegrepen Tom.
Veel suc6 in je nieuwe werkkring toegewenst.
Ik ben er in de loop der jaren steeds meer van overtuigd geraakt dat Conways Law met recht een ‘law’ genoemd mag worden: “organizations which design systems … are constrained to produce designs which are copies of the communication structures of these organizations.” Digitale centralisatie klinkt best logisch voor een aantal zaken maar, gelet op Conways Law, zal daarvoor eerst de decentraal georganiseerde overheid moeten centraliseren. Of dat ooit gaat gebeuren?
Helemaal mee eens. Helaas is de huidige politieke logica anders dan de digitale. Ik voorzie echter dat de digitale logica steeds belangwekkender wordt. Niet alleen vanwege interoperabiliteit, maar vooral vanwege de kwaliteit en legitimiteit van de overheid. Uiteindelijk zal de digitale logica integraal onderdeel uit (moeten gaan) maken van de politieke logica, anders loopt het systeem vast. We hebben een nieuwe Thorbecke nodig, die, net als destijds, met een disruptief bestuurlijk model komt. Maar dan toegespitst op de huidige digitale samenleving.
Of centraal regelen van één software oplossing het antwoord is? Ik denk het niet. Op plaatsen waar dit al wel gedaan is blijkt dat dit de innovatie weer niet ten goede komt. Marktpartijen moeten elkaar wel uit blijven dagen! Moeten we betere standaarden en lagere kosten: zeker. Daarom kiezen gemeenten nu voor een ambitie waarbij we dat anders gaan organiseren in een gegevenslandschap waarbij we met een eenduidige integratiefaciliteit en open API’s toegang regelen. Op dat landschap kan dan sneller een innovatieve toepassing voor een vraagstuk (dienstverlening, bedrijfsvoering, maatschappelijke uitdaging) worden georganiseerd. Daarmee wordt data bij de bron gebruikt voor verschillende toepassingen, stoppen we met het maken van tientallen of honderden kopieën in telkens verschillende systemen en is de toepassing eenvoudiger te verwisselen voor een andere zonder de data telkens te moeten migreren. Deze informatiekundige visie noemen we Common Ground en ik denk dat ook Thorbecke zich hier wel in zou kunnen vinden. Geen nieuwe bestuurslaag maar juist transparant zijn over taken en verantwoordelijkheden en de data daar laten waar die gedacht zijn.
@Theo,
Ik ben het met je eens dat de markt competitief moet blijven en dat het daarom goed is als niet elke overheid hetzelfde systeem heeft. Vandaar dat ik ook rep over meer centrale coördinatie. Maar wat ik jammer vind aan Common Ground is dat het zo gemeentelijk is en voor zover ik zie ook gericht op verleiden. Ik mis een beetje de interbestuurlijke samenwerking op dit vlak en door het verleiden duurt alles nogal lang voordat je overheden en leveranciers zo ver krijgt om de overstap te wagen.
Zou je vanuit VNG Realisatie graag meer interbestuurlijke coördinatie zien en wellicht ook een Autoriteit die kan afdwingen en handhaven?
Daarom werken we nu aan een meerjarige transitiestrategie waarin we naast de acties op gemeentelijk niveau juist de verbinding met ketenpartners, landelijke overheden en de markt duiden. Als gemeenten kunnen we dit niet alleen, ook al heeft Thorbecke dat wellicht ooit gedacht!
Een programma als HaalCentraal bijvoorbeeld is een samenwerking van de 5 grote gemeenten, ketenpartners en de VNG en zorgt voor directe ontsluiting van basisgegevens bij de landelijke voorzieningen. Het levert daarmee de basis voor stoppen met het maken van kopieën en gebruik van gegevens direct bij de bron.
In de versie NL DIGIbeter 2019 (zie http://www.digitaleoverheid.nl/document/nl) wordt de werkwijze en ambitie van Common Ground nadrukkelijk genoemd als de innovatieve manier van werken waar we als overheid naar streven. Een initiatief als developer.overheid.nl/overzicht doen we als VNG Realisatie samen met het ministerie van BZK.
Leveranciers worden uitgedaagd om het groeipact te tekenen waarin ze de ambitie voor deze informatiekundige visie onderstrepen en meedoen aan de realisatie daarvan.
En heel belangrijk: met de opdracht Samen Organiseren, het daarbij behorende fonds Gezamenlijke Gemeentelijke Uitvoering (GGU) en het college van dienstverleningszaken hebben gemeenten de wens om tot te komen tot gezamenlijke oplossingen duidelijk vorm gegeven. Inclusief het mandaat om afspraken, standaarden of voorzieningen als standaard voor te leggen aan gemeenten.
Is het gestart vanuit gemeenten: ja heel nadrukkelijk. Is het interbestuurlijk en werken we daar hard aan: zeker en de partners in de digitale overheid haken inmiddels stevig aan. Op commonground.nl/ proberen we dit ook zichtbaar te maken.
Tom heeft de afgelopen 5 jaar de overheid opener zien worden. De lotgevallen van de WOO laten echter zien dat het vooralsnog blijft bij goede intenties. Waarom lukt het anders niet om – als was het maar rijksbreed – tot (vrijwillige) standaardisatie over te gaan. Een cynicus zou kunnen denken dat hier opzet in het spel is.
Beste Tom,
We hebben geregeld naar aanleiding van OpenRIS kunnen discussiëren over de Open Overheid en de praktische uitvoering daarvan. Ook ik verbaas mij erover dat iedere gemeente een eigen website bouwt/inricht. Dat OpenRIS na zoveel jaar nog niet heeft geleid tot een echte innovatie van raadsinformatiesystemen. Dat alles zoveel tijd kost. Dat er veel enthousiasme is tijdens bijeenkomsten, die daarna geen opvolging krijgen.
Je noemt twee zaken die bij standaardisatie niet goed gaan: coördinatie en handhaving. Je zou er een derde aan kunnen toevoegen: ontwerp. Het ontbreekt aan een praktisch bruikbaar raamwerk, dat richting geeft aan het ontwerpen van de informatievoorziening voor de overheid. En het concreet maken ervan middels passende applicaties die zo generiek zijn, dat ALLE gemeenten deze kunnen gebruiken.
De huidige aanpak – laat duizend bloemen bloeien – levert weliswaar energie en beweging, maar ook een enorme versplintering. Op kleine schaal werkt dit nog, maar voor het bottom-up vorm geven aan een informatievoorziening waarmee 355 gemeenten uit de voeten kunnen, is meer nodig. Dat vraagt om een raamwerk waarin bouwstenen één voor één gaan landen en eenvoudig gekoppeld kunnen worden. En niet alleen koppelen op het datavlak, ook qua autorisatie, aan de processen, de user interface. Passend bij privacy, security en het vigerende informatie- en automatiseringsbeleid en budget. Ik noem de ontwerpen ervan raamwerkcomponenten http://www.ccoverheid.nl/raamwerkcomponent/ en de markt kan deze – in concurrentie – als bouwstenen leveren.
GEMMA zou zo’n raamwerk kunnen zijn omdat het vanuit de bedrijfsfuncties van de overheid naar applicatiecomponenten toewerkt. Naar mijn waarneming vervult GEMMA in de huidige vorm die functie helaas niet, het is teveel bedoeld voor architecten die er niet lekker mee kunnen doorwerken naar concrete applicaties. Het zou mooi zijn als GEMMA in een verbeterde vorm (“GEMMA-light”) de functionele vraag vanuit de gemeenten beter helpt formuleren. Al rekening houdend met alle benodigde standaards en koppelingen. Veel meer vanuit de bedrijfsfuncties middels “use cases” i.p.v. user stories in relatief kleine scrumteams die het grootschalig hergebruik niet in hun requirements hebben opgenomen. Voor alle duidelijkheid: een generiek ontwerp is nog niet gelijk aan slechts één software-oplossing. Zoals Theo terecht aangeeft is concurrentie noodzakelijk voor doorgaande innovatie.
Common Ground richt zich naar mijn beleving (te) veel op de onderste 3 lagen van het 5-lagenmodel. Uiteraard is een “HaalCentraal-data”-laag een noodzakelijke basis. Maar het spel van brede en versnelde software-ontwikkeling door de markt heeft naast een Gegevenslandschap ook baat bij een visie op het Applicatielandschap. Waarbij ik dan denk aan dat GEMMA-light-raamwerk met die bouwstenen.
Succes in jouw nieuwe baan!
Geheel off-topic:
De worst-metafoor wordt sinds de dertiger jaren van de vorige eeuw ten onrechte toegeschreven aan de IJzeren Kanselier. De dichter-jurist John Godfrey Saxe schijnt woorden van vergelijkbare strekking in 1896 te hebben uitgesproken – zie: http://www.nytimes.com/2008/07/21/magazine/27wwwl).