Staat de Woo aan de vooravond van een verbetering?

Het gaat nog niet lekker met de Wet open overheid (Woo). Dat is bijna twee jaar na de invoering van de wet de eenduidige conclusie van de Invoeringstoets en twee rapporten van het Adviescollege Openbaarheid en Informatiehuishouding (ACOI). Overheidsorganisaties komen langzaam maar zeker in beweging, maar de resultaten zich nog onvoldoende zichtbaar.

De Woo, die op 1 mei 2022 werd ingevoerd, had een einde moeten maken aan de bezwaren tegen zijn voorganger, de Wet openbaarheid van bestuur (Wob). De theorie: op basis van de Woo kan iedereen informatie uit overheidsdocumenten opvragen, die de overheidsorganisatie vervolgens binnen een wettelijke termijn openbaar moet maken, behalve dan informatie die onder een uitzonderingsgrond valt. De Invoeringstoets beschrijft de praktijk: beantwoordingstermijnen worden systematisch overschreden, met name bij ministeries. Gebruikers zijn niet tevreden met de uitvoering. Andersom zeggen overheidsmedewerkers dat de wet moeilijk uitvoerbaar is. En de nieuwe verplichting om informatie actief openbaar te maken, komt maar moeizaam van de grond.

Herhalende patronen

Er zijn allerlei oorzaken voor aan te wijzen. Zo waren overheidsorganisaties bij de invoering van de wet niet toegerust om de Woo goed uit te voeren, aldus onderzoeksbureau SEO, dat de Invoeringstoets uitvoerde. ‘De informatiehuishouding was niet op orde en de benodigde procesinrichting en personele capaciteit waren niet aanwezig.’ Ook ontbrak het aan sturing en prioriteit bij de uitvoering. Maar is er nog altijd sprake van een steeds wederkerende situatie à la Groundhog Day, de titel van het ACOI-rapport dat terugkijkt op 35 jaar digitale informatiehuishouding bij de overheid? Het rapport beschrijft een zestal patronen die zich herhalen en elkaar versterken. Zo wordt volgens ACOI het belang van informatiehuishouding onderschat, staat het eigen belang van de organisatie te veel voorop en worden standaarden en generieke voorzieningen te weinig benut.

Frustratie

“Ik herken de frustratie dat het nog niet snel genoeg gaat en het is goed om dat te benoemen,” zegt Jacqueline Rutjens, wiens opdracht als kwartiermaker Open Overheid bij BZK het is om werk te maken van die realisatie. “Het rapport komt misschien net wat te vroeg. Er zijn overal goede mensen aangetrokken. De operatie om de informatiehuishouding op orde te krijgen is in volle gang. Het klopt dat de belangrijkste resultaten helaas nog weinig zichtbaar zijn, maar misschien hadden we nu ook nog niet anders kunnen verwachten.” Ook de Invoeringstoets concludeert dat er duidelijk stappen worden gezet om het Woo-proces te verbeteren.

Formelere verhoudingen

Maar Woo-verzoekers doen er goed aan om op korte termijn nog geen wonderen te verwachten. Zo heeft de invoering van de Woo geleid tot formelere verhoudingen, ziet Rutjens. “Ieder informatieverzoek van journalisten wordt in de context van de Woo geplaatst, vertelde een journalist onlangs.” Het adviescollege kan in dat soort zaken bemiddelen en heeft dat onlangs ook met succes gedaan, voegt ze eraan toe. Ze wijst er daarnaast op dat het uitpluizen van alle appjes en e-mails en het weglakken van persoonsgegevens ambtenaren ook in de toekomst veel tijd kost. “Het is gewoon belangrijk dat de overheid zich aan de AVG houdt.”

Schop onder de kont

Helpt een spreekwoordelijke schop onder de kont? In de recente position paper Openbaarheid is een werkwoord spreekt het ACOI overheidsorganisaties bestraffend toe: ‘Energie steken in de Woo is geen corvee, maar Chefsache.’ Volgens het adviescollege is momenteel sprake van een vicieuze cirkel van onmacht, onkunde en onwil. Onmacht, omdat de digitale informatiehuishouding niet op orde is. Onkunde, doorat er decennia lang is bezuinigd op archiefmedewerkers en informatiespecialisten, waaronder medewerkers documentaire informatievoorziening (DIV). Over onwil, het derde onderdeel van de vicieuze cirkel, lopen de meningen uiteen. Het ACOI signaleert dat ambtenaren een ambivalente houding hebben ten opzichte van openheid. Zo zou de zogeheten i-grond, de nieuwe uitzonderingsgrond in de Woo ter bescherming van ‘het goed functioneren van de Staat’ dienen als een duizenddingendoekje om informatie in documenten weg te lakken.

Ja zeggen en nee doen

In een opiniestuk in de Volkskrant verwijt ACOI-voorzitter Ineke van Gent de overheid verkramptheid, ‘ja zeggen en nee doen’. Dat is tegen het zere been van Peter de Baat, Woo-ambassadeur bij de VNG. Op iBestuur stelt hij dat de ‘argwanende houding’ van Van Gent niet strookt met wat hij in de praktijk aantreft. Volgens hem moeten burgemeesters, wethouders en raadsleden enorm wennen aan de nieuwe taken die de wet met zich meebrengt. ‘Woo-problemen: ‘enorm wennen’ of ‘eigen belang eerst’?’ kopt Binnenlands Bestuur naar aanleiding van de publicaties.

Toename openbaar gemaakte documenten

Ook Rutjens herkent zich niet in het opiniestuk van Van Gent. Ze wijst op een recent onderzoek onder duizend rijksambtenaren uit december 2023, in opdracht van haar Rijksprogramma Digitale Duurzame Informatiehuishouding (RDDI). Het onderzoek werd voor de vierde keer gehouden en liet voor het eerst een gedragsverandering zien. In vergelijking met 2022 gaven medewerkers in 2023 significant vaker aan dat ze hun werkwijze voor het bewaren van overheidsinformatie (deels) hebben gewijzigd, er beter op te letten dat hun collega’s hun werk kunnen vinden en dat ze overheidsinformatie nu vaker openbaar maken voor mensen buiten de Rijksoverheid.

Toenemende voorzichtigheid

Over het algemeen is er geen sprake van een gebrek aan goodwill, stelt Rutjens, maar wel van onduidelijkheid over wat moet en van toenemende voorzichtigheid onder ambtenaren. “De informatierelatie is niet altijd goed, dat klopt. Zoals de Raad van State in een ongevraagd advies over de ministeriële verantwoordelijkheid schrijft, gaat het om de balans. De maatschappij verhardt. Dat maakt ambtenaren voorzichtiger. Vroeger zette je gewoon je naam en contactgegevens boven een kamerstuk. Die sfeer is wel veranderd.”

Wet niet aanpassen

Bij Open State Foundation, de stichting die zich inzet voor digitale transparantie, kunnen ze de oproep van Van Gent wel waarderen. “Als aanjager probeert ze ervoor zorgen dat de praktijk meer naar de Woo beweegt in plaats van andersom,” zegt onderzoeker Veerle Fanoy. “Er gaan stemmen op om de wet maar aan te passen omdat het de overheid niet lukt, maar zo’n wet is er natuurlijk niet voor niets. Als overheid dien je alles op alles te zetten om die goed uit te voeren. Informatie is een mensenrecht.” In een brief aan de informateur en de formerende partijen roept een aantal organisaties, waaronder OSF, op om de wet met rust te laten.

Wel onwil

Zeggen dat het een kwestie van wennen is, vindt Fanoy te makkelijk voor een wet waarvan de aanloop bijna tien jaar in beslag nam. Behalve welwillende overheden zien ze bij Open State Foundation wel degelijk ook onwil. “Dat blijkt al uit het feit dat de landen om ons heen het beter aanpakken,” zegt ze. “Waar een wil is, zijn oplossingen en tools voorhanden.”

Eigen eilandjes

Wat moet er gebeuren? Uit het rapport Matglas dat Open State Foundation in maart 2023 publiceerde, rijst een beeld van overheden die veel tijd en energie steken in het voldoen aan de verplichtingen van de Woo, maar die tegelijkertijd wel erg op eigen eilandjes aan het werk zijn. Fanoy: “Er worden pilots gezet, Woo-afdelingen ingericht, mensen proberen uit te zoeken hoe het voor hun organisatie werkt. Gevolg is dat er geen sprake is van een overheidsbrede, structurele actie.” Met name de decentrale overheden hebben behoefte aan het uitwisselen van ervaringen en het ineenslaan van de handen. Het rapport beveelt meer uniformering aan, bijvoorbeeld bij het vinden van ICT-oplossingen, het maken van afspraken over metadatering en het aanpassen van werkprocessen, met BZK in een sterkere coördinerende rol.

Debatten

RDDI zoekt een oplossingsrichting onder meer in het ondersteunen van mensen met een Woo-verzoek. Voor de loop van 2024 staat de ontwikkeling van een slim formulier op het programma, waarin Woo-verzoekers kunnen zien welke andere mensen dezelfde informatie hebben opgevraagd en dat hulp biedt bij het vinden. Vanuit het programma vinden er diverse debatten plaats. Zo gaat men met regeringscommissaris informatiehuishouding Arre Zuurmond in gesprek over dilemma’s in de praktijk. Zuurmond zal een reactie geven op de Invoeringstoets, net als het ACOI.

Aan tafel

Ook schuift BZK steeds vaker aan bij Woo-verzoekers. Rutjens denkt dat in gesprek gaan een belangrijke remedie vormt tegen het groeiende wantrouwen aan beide kanten. “We gaan graag aan tafel om te horen hoe het proces is verlopen. We willen ook meten of mensen tevreden zijn met de afhandeling van het verzoek.” Daarmee geeft ze gehoor aan het belangrijkste advies van het ACOI: “Ga in gesprek met journalisten, onderzoekers, en betrokken burgers. Verken samen de informatiebehoeftes en overleg hoe die het beste kunnen worden vervuld. Dan kunnen we ontdekken hoe goed openbaarheid werkt voor het functioneren van onze overheid, en het herstel van vertrouwen.”

Volgens de kwartiermaker staan we aan de vooravond van een verbetering. “Het is echt heel jammer dat het nog onvoldoende zichtbaar is. Geloof me, ik kan niet wachten tot je het gewoon kunt zíen.”