De enorme druk op de implementatie van het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) en de vertraagde oplevering van een van de uitwisselingsstandaarden speelden een hoofdrol in het jaar uitstel van de Omgevingswet. De tijdsdruk wordt er niet minder door, en de opgave draait niet alleen om software.
Beeld: Shutterstock/iBestuur
Opluchting, dat was de algemene teneur toen minister Ollongren (BZK) de komst van de Omgevingswet in mei met een vol jaar uitstelde. Een harde voorwaarde voor de inwerkingtreding van de wet was dat het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) op een basisniveau zou functioneren. In februari concludeerde het interbestuurlijke acceptatieteam van de vier overheidslagen dat de ICT achter de nieuwe leefomgevingsregels niet op tijd zou voldoen aan de basiseisen. Het uitstel zorgde meteen voor rust, blikt Roland van de Boel terug. De zelfstandig ICT-specialist ondersteunt gemeenten, waterschappen en omgevingsdiensten bij hun aansluiting op het DSO. “Het hectische is er af. Er is meer ruimte voor het doen van aanbestedingen. Zaak is de techniek en de interne werkprocessen op orde te krijgen. Vooral bij gemeenten en waterschappen. Ik zie dat bevoegde gezagen elkaar opzoeken om gezamenlijk en met leveranciers hun systemen te beproeven. Het is immers de bedoeling dat de hele keten straks goed opereert. Voor het oefenen was oorspronkelijk een jaar uitgetrokken. Met het uitstel wordt dat weer mogelijk. Vanuit dat perspectief ontstaat er weinig nieuwe ruimte. Inmiddels is de tijdsdruk weer even hoog. Als een organisatie nog aan het begin staat van technische aansluiting of de verwerving van software nog moet afronden, is feitelijk sprake van geen enkele extra ruimte.”
Het basisniveau van het DSO beslaat drie ketens. Gemeenten moeten omgevingsplannen kunnen publiceren, en provincies en waterschappen hun verordeningen. Ze moeten aanvragen kunnen ontvangen, dus vergunningensystemen ontsluiten. Als derde moeten ze het DSO kunnen vullen met regelgeving. Deze inhoud is noodzakelijk voor het genereren van vragenbomen die initiatiefnemers bij 160 veelgebruikte type aanvragen kunnen doorlopen op het Omgevingsloket in aanbouw. Ze krijgen dan alleen de voor hun activiteit relevante vragen en indieningsvereisten voorgelegd. “Pas als de technische aansluiting is gerealiseerd”, legt Van de Boel uit, “is er inzicht in wat er nodig is om de regelgeving onder de juiste condities in het DSO te krijgen. Eigenlijk zou je bij het maken van de regels deze al ‘digitaal toepasbaar’ willen formuleren. Dan is alles ook beter te beheren. Dus het is niet alleen een technisch hoogstandje om die informatie met aangepaste systemen in het DSO te krijgen; de manier waarop regels gevormd en beheerd worden, is eveneens van belang.”
Geen tijd
Het extra jaar geeft geen tijd om achterover te leunen, beaamt programmamanager Omgevingswet Annemieke van Brunschot van de VNG. “Gemeenten hebben deze extra periode hard nodig om het oorspronkelijke doel te bereiken, namelijk een werkend stelsel, doordat ook lokale systemen erop zijn aangesloten.” Volgens de maandelijkse Aansluitmonitor van het interbestuurlijke programma Aan de slag met de Omgevingswet (AdS) hebben begin september welgeteld 126 gemeenten een koppeling met het DSO-LV of zich daarvoor aangemeld. Van Brunschot maakt zich zorgen of alle aansluitingen tijdig gerealiseerd zullen zijn, maar is blij met de progressie. Drie maanden eerder stond de teller nog op 54. Om filevorming te voorkomen, heeft de VNG gemeenten opgeroepen zich voor aansluitslots op te geven. Van Brunschot verwacht dat de meeste gemeenten halverwege 2021 zijn aangesloten. “Dan hebben de laatste aansluiters nog een halfjaar om met een werkend stelsel te oefenen. We moeten ons niet blindstaren op aansluitstatistieken. Gemeenten moeten daarna nog veel werk verzetten om alles ingeregeld te krijgen, en vooral veel oefenen.” Om alle overheden een goed beeld te geven van de benodigde inspanningen verschijnt binnenkort de interbestuurlijke roadmap ‘Route 22’.
De waterschappen zijn in elk geval op stoom, voegt Van de Boel toe, die deze overheidslaag vertegenwoordigt in het interbestuurlijk acceptatieteam. Volgens de AdS-monitor hebben nu 16 van de 21 waterschappen een technisch correct werkende verbinding tussen het DSO-LV en de eigen ICT-omgeving voor het ontvangen van aanvragen en meldingen (tegenover nog maar 3 van de 12 provincies en 7 van de 29 omgevingsdiensten). Van de Boel ziet filevorming als een risico. “Als iedereen tot het laatste moment wacht, komt de ondersteuningscapaciteit in het gedrang. Met aansluitslots verdeel je de druk.”
Uitvraag
Directeur business development Sander van de Merwe van Visma Roxit trok in april al aan de bel tijdens de virtuele gebruikersbijeenkomsten. De softwareleverancier voorziet een paar honderd gemeenten van vergunningen- en plansoftware. “We zagen dat een behoorlijk aantal gemeenten nog nauwelijks nieuwe software aan het verwerven was. Met nog maar een paar maanden over voor de inwerkingtreding, zou dat een onmogelijke opgave worden. Ook zagen we een uiteenlopende uitvraag. Er is veel maatwerk nodig en dat maakt het lastig om daar een systeem op te bouwen. Daar is nu meer tijd voor, al verwacht ik dat de aanbestedingen en zeker de implementatie nog ver na de jaarwisseling door zullen gaan. Verschillende onderdelen van het DSO zijn pas in 2021 beschikbaar, dus een vol jaar oefenen is onwaarschijnlijk.”
Als pluspunt constateert Van de Merwe dat de rol van de leveranciers van omgevingssoftware meer onderkend wordt door de DSO-organisatie bij BZK. “We hebben de afgelopen jaren te veel los van elkaar ontwikkeld. Nu wordt ons nadrukkelijk gevraagd om mee te denken. Men ziet in dat we elkaar nodig hebben. De gezamenlijke interbestuurlijke roadmap zal daarbij helpen. Daarmee kunnen we elkaar aan de planning houden.”
STOP-standaard
Om koppelingen tussen lokale systemen en het DSO te maken, zijn uitwisselingsstandaarden nodig. Een obstakel voor de voortgang van het DSO is de vertraagde oplevering van de STOP–TPOD-standaard (STandaard Officiële Publicaties met ToepassingsProfiel voor OmgevingsDocumenten): de softwaretechnische standaards nodig voor het publiceren en wijzigen van omgevingsplannen en verordeningen. Overheden moeten hiervoor een aansluiting krijgen op de landelijke voorziening voor bekendmaken en beschikbaar stellen (LVBB). De LVBB fungeert als postbode om de plandocumenten naar het DSO te ontsluiten. In maart oordeelde de Gateway Review van het DSO dat de STOP-standaard een ‘enorme innovatieve opgave’ met zich meebrengt en de implementatie van het DSO flink onder druk zet.
Ook directeur Lieuwe Koopmans van Tercera schetst een kritisch beeld van de ontwikkeling van de STOP-standaard. De leverancier van plansoftware begeleidt alle provincies, drie waterschappen en een honderdtal gemeentelijke klanten bij hun aansluiting op de LVBB. “De STOP–TPOD is een belediging voor het woord ‘standaard’. Gebruikers en leveranciers hebben te veel vrijheid en dat leidt tot een wildgroei van ingewikkelde en dure software-oplossingen. De LVBB moet alle vrijheidsgraden binnen de standaard aankunnen en dat kost veel tijd en geld. In de tussentijd zijn er al vier versies geweest en met elke nieuwe versie ging de standaard op zijn kop. We hebben onze systemen voor de provincies driemaal opnieuw op moeten bouwen.” Volgens Koopmans is de standaard nog altijd niet compleet. “Het aanbieden en ontsluiten van plannen is niet voldoende, je wilt ze ook kunnen updaten. De mutatiefunctionaliteit is nog amper uitgewerkt. Ik heb nog geen technisch concept gezien en dat geeft mij weinig vertrouwen dat het nog goed komt.”
Ook stelt Koopmans dat er nog geen moment geweest is dat alle onderdelen van het DSO-LV op hetzelfde moment dezelfde versie van de standaard werkend hadden. “Er is dus ook nog geen mogelijkheid geweest om met de hele keten te oefenen. Onthutsend. Het laatste nieuws is dat het in oktober gaat lukken, maar ik heb daar een hard hoofd in.”
Gruwelijke standaard
De enige oplossing is een ingrijpende vereenvoudiging van de standaard, stelt Koopmans, die eerder betrokken was bij de komst van de IMRO-standaard voor het ontsluiten van ruimtelijke plannen onder de huidige Wet ruimtelijke ordening (Wro). “Deze standaard is redelijk dichtgetimmerd en een echte standaard om software op te bouwen. En ook veel goedkoper. Een oplossing zou zijn deze standaard te pimpen, maar de informatiearchitecten van het DSO namen destijds niet de moeite zich in deze standaard te verdiepen. Ze wilden iets geweldig moois maken, maar de ambities zijn te hoog gegrepen. De vurige wens achter de Omgevingswet is álles te digitaliseren. Maar je kunt regelgeving op papier wel simpel maken; dat wil nog niet zeggen dat je alle regels ook zo eenvoudig kunt digitaliseren. De vraag hoeveel tijd en geld dat allemaal kost, is niet aan de orde gekomen. Leveranciers zijn lange tijd buiten de deur gehouden.” Koopmans geeft het niet op. “Ondanks deze gruwelijke standaard is het voor ons een uitdaging om een gebruiksvriendelijke oplossing te bouwen.”
Informatieanalist Remco Koenders van leverancier Visma Roxit wijt de vertraging van de STOP–TPOD-standaard aan de agile aanpak van het DSO-programma. “Men wilde onderweg bijsturen en dat is gebeurd. Een aantal leveranciers moest dan helemaal opnieuw beginnen. Vooral bij de provincies, die eerder klaar moesten zijn met hun plansoftware. Wij hebben dat anders aangepakt, want we wilden meer duidelijkheid en gemeenten en waterschappen hoeven pas later hun plandocumenten te publiceren. Wij hebben dan ook minder snel gebouwd. Kwalijk is wel dat wij als leverancier geen eigen testomgeving hebben. We moeten via onze gemeentelijke klanten werken. Niet handig, want er moet veel getoetst en getest worden. Sowieso liggen er nog flink wat kluiven, niet alleen het mutatiedeel maar ook de ‘overal performance’ van zo’n enorm systeem als het DSO.”
Eerst de basis
Van de Boel snapt de worsteling bij leveranciers. “De STOP–TOPD is een complexe standaard. Bij een leverancier voor een van de waterschappen hebben we echter gezien dat een aansluiting met dit koppelvlak technisch mogelijk is, zij het met de nodige inspanning. Soms moet je je werk opnieuw doen. Die keus is aan de leverancier. Of zo’n inspanning van een leverancier verwacht mag worden, daar heb ik geen oordeel over. Ik zie wel dat de DSO-organisatie zeer ontvankelijk is om samen met de markt een oplossing te zoeken.”
Bij de VNG vindt Van Brunschot de kritiek van Tercera voorbarig. “Op papier is de standaard nu stabiel en kunnen leveranciers er hun software op ontwikkelen. Op basis van de ervaringen zullen er ongetwijfeld nog verdere aanpassingen volgen. Zo’n standaard moet zich nog uittrillen. Dat gebeurt door er veel mee te oefenen. Vergeet niet dat we een compleet nieuwe softwareomgeving opbouwen. We werken toe naar een startmoment. Op 1 januari 2022 zijn we in staat digitaal te werken op een voldoende basisniveau. Wat er nog niet is, zullen we verder ontwikkelen. Dat geldt ook voor de mutatiefunctionaliteit. Eerst moet de basis goed zijn.”
Eerst zien, dan geloven, stelt Koopmans. Volgens de Tercera-directeur is er fundamenteel iets mis bij de DSO-organisatie. Naast de haperingen met de TPOD-standaard bespeurt hij een tweespalt tussen het Kadaster (belast met het digitaliseren van ruimtelijke plannen) en het Kennis- en exploitatiecentrum Officiële Overheids Publicaties (KOOP), de organisatie achter de publicatie van overheidsinformatie via onder meer www.overheid.nl. “Er wordt geen regie gevoerd, dus de kans op mislukking is levensgroot. Intussen wil men in één keer van de vloer op de kast springen. Dat gaat niet lukken.” Het advies uit 2017 van het Bureau ICT Toetsing (BIT) was daar volgens Koopmans glashelder in: ontwikkel het DSO stap voor stap. “Maar de ontwikkelaars van het DSO zijn ook degenen die met dit advies aan de slag moeten. Zo werkt het niet. Dat aanpassen moet onafhankelijk gebeuren. Je praat over een ICT-project van 200 miljoen. Dat moet straks allemaal met belastinggeld weer worden gelijmd, voorzie ik. Het jaar uitstel zal weinig opleveren. De wet nog een keer uitstellen, zal hem niet worden. Vermoedelijk zal men het Omgevingsloket pas veel later opleveren.”
Dit artikel staat ook in iBestuur magazine 36
