De beleidscyclus kan op de schroothoop en het alternatief is de datacyclus. Ik vind dat de beleidscyclus niet meer werkt, maar vindt de datacyclus bij nader inzien geen goed alternatief. De panelleden van het Thuisdebat zijn het daar weliswaar mee eens, maar komen niet met een alternatief.
Beeld: Serge WOLFGANG / Pixabay
Daarom doe ik in dit stuk een voorstel voor een alternatief sturingsmodel voor ambtenaren en bestuurders. Dat is geen radicaal andere manier van werken. Het is terug naar de basis, namelijk de planningscyclus, en deze vervolgens inrichten en gebruiken op basis van de (huidige) sturingsbehoefte. Intelligent gebruik van data is in het hele proces een succesfactor, maar is niet leidend.
Voor we overgaan naar het alternatief is het goed om te weten waarom de huidige praktijk met de beleidscyclus niet goed meer werkt. De Thuisdebat-panelleden geven al de eerste aanzet, zij vinden de beleidscyclus rigide en het mist veelal de aansluiting met de realiteit.
De taken van overheden zijn complexer en dynamischer geworden zijn. Tegelijkertijd hebben overheden veel uitvoerende taken uitbesteed. In de praktijk gaat daardoor veel aandacht uit naar de operationele uitvoering en de kosten. De strategische sturing op maatschappelijke vraagstukken én op concrete resultaten blijft hierbij achter. Het eigen beleid wordt daardoor vaak als inefficiënt en weinig effectief beoordeeld.
Het sturingsmodel ‘sturen op resultaat en koersen op effect©’ heb ik ontwikkeld voor overheden om meer grip te krijgen op de praktijk en tegelijkertijd het maatschappelijk doel niet uit het oog te verliezen. Het geeft hun een instrument in handen om de sturing effectiever en efficiënter in te richten en de sturing te verbeteren.
Het model bouwt voort op de veelgebruikte planningscyclus en het procesmodel. Kenmerkend voor het sturingsmodel is:
1. Maatschappelijke doelstellingen staan centraal, niet de organisatie of bedrijfsvoering.
2. Financiering op basis van resultaten (kwaliteit, kwantiteit en prijs).
3. Scherp onderscheid in verantwoordelijkheden tussen opdrachtgever en opdrachtnemer.
4. Koppeling van afrekenbare resultaten aan evaluatie en bijstelling van doelstellingen.
5. Evaluatie en bijstelling op basis van eerder vastgesteld beleid.
Consequent toegepast kan het model een forse vermindering van de werklast voor beide partijen opleveren en de relatie aanzienlijk verhelderen en verbeteren. Minder moeite, betere sturing.
Hieronder lopen we stapsgewijs door het sturingsmodel ‘sturen op resultaat, koersen op effect’. Daarbij volgen we de bekende planningscyclus: plannen, doen, evalueren en bijstellen. Het plannen loopt van beleid met doelstellingen naar het toekennen van middelen (in onderstaand schema van rechtsboven naar linksboven). Daarna volgt het ‘doen’ dat begint bij het inzetten van middelen en het uitvoeren van activiteiten die leiden tot resultaten (goederen en diensten). Die resultaten hebben vervolgens effecten in de samenleving. In het schema van linksonder naar rechtsonder. Na afloop van het doen en het optreden van effecten volgt de evaluatie en het bijstellen van het beleid. Dat is de blauwe pijl rechts.
Het sturingsmodel maakt ook de rolverdeling tussen opdrachtgever en opdrachtnemer inzichtelijk. Die opdrachtnemer is vaak een externe partij maar kan ook een interne partij zijn, bijvoorbeeld een andere afdeling. Beleid met doelstellingen en beoogde effecten zijn het domein van de opdrachtgever (het blauwe vlak). De opdrachtgever is verantwoordelijk voor het opstellen van het beleid dat de kaders biedt voor het aanbod van de opdrachtnemer. De opdrachtgever bepaalt het beleid, al zal dat wel vaak in afstemming met de opdrachtnemer gebeuren.
De opdrachtnemer doet vervolgens een voorstel waarbij deze omschrijft wat er geleverd kan worden tegen welke prijs met welk (beoogd) effect. Samen maken de opdrachtgever en opdrachtnemer afspraken over de te leveren resultaten, de overeenkomst (het groene vlak). De opdrachtnemer is vervolgens verantwoordelijk voor de realisatie van de producten. De realisatie en de bedrijfsvoering zijn het domein van de opdrachtnemer (het rode vlak). Op die resultaten wordt door de opdrachtgever gestuurd en afgerekend. Dat is sturen op resultaat.
De overeenkomst geeft bovendien aan op welke wijze de resultaten en de effecten worden gemonitord en geëvalueerd. De opdrachtgever koerst immers op een vooraf bepaald gewenst maatschappelijk effect. De behaalde effecten worden gezamenlijk besproken door de opdrachtgever met de opdrachtnemer. Waar nodig stelt men de plannen bij. Dit noemen we koersen op effect.
Net als de ‘beleidscyclus’ is ook ‘sturen op resultaat en koersen op effect©’ een variant op de planningscyclus. Beide modellen zijn bedoeld als hulpmiddel voor het verbeteren van de grip in het openbaar bestuur. Met dat verschil dat ‘sturen op resultaat en koersen op effect’ primair gericht is op het oplossen van maatschappelijke vraagstukken en het de rolverdeling tussen opdrachtgever en opdrachtnemer aanscherpt. Bovendien legt het een logische verbinding tussen de verschillende stappen in de planningscyclus waardoor er meer eenheid in het beleid en de uitvoering zichtbaar wordt.
Het model is slechts een hulpmiddel, het succes wordt bepaald in de praktische uitwerking en het gebruik door de betrokkenen (overheid en opdrachtnemer). Omdat de vraagstukken sterk uiteenlopen is dat maatwerk. Daarbij is niets zo dodelijk als het ‘beleidsformat’ dat heel precies probeert alle beleidsvraagstukken in precies dezelfde vakjes te plaatsen. Daarmee pleit ik ervoor om het veelgebruikte ‘beleidsformat’ ook naar de schroothoop te brengen met als grafschrift: ‘one size doesn’t fit all’.
Van beleids- naar datacyclus: hoe nu verder
Het artikel op iBestuur.nl Van beleids- naar datacyclus van Paul Strijp en Jan van Ginkel heeft veel reacties losgemaakt. We hebben er inmiddels een online thuisdebat aan gewijd en we organiseren nog meer verdieping en discussie. In februari komt er een debat waarin we zoveel mogelijk kritische, verrassende, tegenstribbelende en constructieve gezichtspunten bij elkaar brengen. En we publiceren vanaf nu een reeks met bijdragen van mensen ‘met een mening’ over dit thema.
