Te complex voor een digitaal systeem?

Ambtenaren ondersteunen minister Ollongren tijdens het Kamerdebat op 19 februari

“Het is vast projectleidersoptimisme”, zegt een softwareontwikkelaar een dag na het Kamerdebat over de Invoeringswet voor de Omgevingswet op 19 februari. De avond daarvoor had verantwoordelijk minister Kajsa Ollongren (BZK) de Tweede Kamer tijdens het debat losjes laten weten dat de bouw van het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO), de digitale ruggengraat van de Omgevingswet, binnen budget blijft en geheel volgens planning verloopt. De minister denkt dat de 90 miljoen euro die ze er vorig jaar voor beschikbaar stelde voldoende zal zijn om de kosten van de bouw te dekken, en gaat er vanuit dat bij de invoering van de wet op 1 januari 2021 het DSO een basisniveau zal bieden dat vergelijkbaar is met het huidige dienstverleningsniveau.

Die uitspraken zorgen op verschillende plaatsen voor gefronste wenkbrauwen. Want in het bestuursakkoord dat de Rijksoverheid in 2016 met de lagere overheden sloot, wordt een bedrag van 150 miljoen euro gehanteerd. Bij haar aantreden in 2017 bleek dat Ollongren wél het dossier Omgevingswet had gekregen van het ministerie van I&W (Infrastructuur en Waterstaat), maar niet de bijbehorende financiële dekking. Het Bureau ICT-toetsing (BIT) stelde in september 2017 vast dat de oorspronkelijke raming van de kosten in het bestuursakkoord juist te laag was. “Dat geldt zowel voor de kosten voor het bouwen en invoeren van het centrale IT-stelsel ( die voor rekening van het Rijk komen, red.) als voor de structurele uitvoeringskosten”, aldus het BIT dat waarschuwde dat “de bouwkosten van de complexe architectuur van het voorgenomen digitale stelsel 20 tot 60 miljoen hoger zullen uitvallen dan de begrootte 150 miljoen.” Het BIT adviseerde om de ambities drastisch in te perken. Dat advies is formeel ook opgevolgd, zodat de minister nu spreekt over een DSO met een basisniveau dat ongeveer overeenkomt met wat er nu al bij de overheid aan digitale systemen voor het aanvragen van vergunningen en het raadplegen van ruimtelijke gegevens bestaat. De minister tijdens het Kamerdebat: “We hebben het BIT-advies maximaal benut om het proces zo in te richten als we het nu hebben ingericht op weg naar een basis-Digitaal Stelsel. Dus zowel het proces als het uiteindelijke Digitaal Stelsel is helemaal BIT-proof.”

Maar uit de in december 2018 vastgestelde ‘Beheersafspraken DSO-LV Omgevingswet’ blijkt dat het niet bij een basis-DSO zal blijven. Er wordt ondertussen gewoon doorgewerkt aan een ’Plan uitbouw DSO’ waarin in de jaren na 2021 vorm moet worden gegeven aan een scenario waarin het DSO het mogelijk moet maken om met één klik op de kaart alle relevante informatie voor een specifieke plaats op te halen en te tonen. Inderdaad, precies datgene wat door het BIT ernstig is ontraden.

Te complex

Hoogleraar grondbeleid bij de TU Delft, Willem K. Korthals Altes, maakt zich zorgen over de hoge ambities van het DSO. “Je ziet dat die ambities ook na de adviezen van het BIT blijven leven. Er is kennelijk een aantal mensen dat daardoor geïnspireerd is en die dat niet willen loslaten. Dat is een redelijk groot gevaar; dat je iets wilt maken dat te mooi is om waar te zijn, dat je het mooiste nastreeft en daardoor het werkbare niet realiseert. Werkbaar is wat we nu al kennen in de vorm van ruimtelijkeplannen.nl, het omgevingsloke t(OLO) en de module voor milieuregelgeving (aimonline). Dat zijn basisdingen die je nodig hebt om te weten op welke plek welke regels gelden. PDF’s waarop je zelf kunt lezen wat er geldt op die locatie en die je zelf kunt interpreteren. Modules om vergunningen aan te vragen. Dat is er dus allemaal al, al moet ik zeggen dat ik dat soms ook als de hoogste vorm van bureaucratie ervaar; dat je webformulieren moet invullen met verplichte velden waarop je niet kunt invullen wat je daar zou willen invullen. Zo’n systeem staat dat maar in beperkte mate toe en vanuit democratisch oogpunt is het een beetje dubieus als de ontwerper van een ICT-systeem bepaalt hoe en welke procedure er gevolgd moet worden. Dat zou niet de bedoeling moeten zijn. Daar kan dus nog wel wat aan worden verbeterd. Maar dat is wat anders dan de belofte doen dat je als DSO toe wilt naar een situatie waarin je niet alleen te zien krijgt welk beleid op een bepaalde plaats geldt, maar dat je dan ook nog te zien zou moeten krijgen wat er daarnaast nog aan relevante informatie voor die plek is. Overwegingen van andere rechthebbenden? Gedrag van de huidige gebruikers? Ik noem maar een paar zaken. Dat is gewoon een veel te complex vraagstuk om een digitaal systeem voor te bouwen. Dan ontstaat ook weer de neiging om het simpeler te maken, maar dat leidt dan weer tot uitkomsten die verkeerd kunnen worden geïnterpreteerd en die juridisch allerlei problemen kunnen geven. Bij de ICT voor de Omgevingswet moet je onomwonden kiezen voor een pragmatisch systeem, los van al die ronkende ambities.”

Vraagtekens

Verbazing is er ook bij softwareleveranciers die voor de taak staan om hun software voor Vergunningen, Toezicht en Handhaving (VTH) of hun gemeentelijke zaaksystemen geschikt te maken voor het aansluiten op het DSO. Ze zetten vraagtekens bij het optimisme van de minister over de invoeringsdatum van 1 januari 2021. Ze moeten immers niet alleen gaan werken met drie totaal nieuwe standaarden voor de uitwisseling van gegevens, maar zijn ook afhankelijk van de plannen die bijvoorbeeld de 355 gemeenten moeten maken om hun organisatie ‘Omgevingswetproof’ te krijgen. Die plannen zijn er bij heel veel gemeenten nog niet. Uit een rapport over de invoering van de Omgevingswet van Kantar Public blijkt dat in april 2018 ‘het opstellen van een plan voor de digitaliseringsopgave de minst gedane voorbereidingsactiviteit bij gemeenten was’. Slechts 9 pocent gaf aan dat al te hebben gedaan. Nu – een jaar later – is er het eindrapport van een strategische ICT-markttoets die begin dit jaar is uitgevoerd in opdracht van het programma Omgevingswet van het ministerie van BZK. Daarin zeggen de marktpartijen (softwareleveranciers) “dat ze merken dat aansluiten op het DSO niet altijd als prioriteit staat op de agenda’s van overheden. Hierdoor is bij veel marktpartijen nog niet helder wat zij moeten gaan ontwikkelen. De marktpartijen vragen die helderheid en een gevoel van urgentie bij de bevoegde gezagen.”

Bij de ICT voor de Omgevingswet moet je onomwonden kiezen voor een pragmatisch systeem, los van al die ronkende ambities

De minister lijkt een heel ander en rooskleuriger beeld te hebben van de situatie. In het Kamerdebat van februari zegt ze op de vraag of gemeenten, provincies en de waterschappen in voldoende mate zijn aangehaakt: “Wat ik net al zei, ze zijn zeer betrokken. De koepels, Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), de provincies (IPO) en de Unie van Waterschappen (UVW), zijn ook ongelofelijk behulpzaam bij de ontwikkeling (…) als wij zo doorwerken zijn we ruim op tijd voor de inwerkingtreding gereed. Dan hebben de andere overheden genoeg tijd om hun systemen aan te passen en hebben we er ook in voldoende mate mee kunnen oefenen.”

Niet overhaast

Een softwareleverancier zegt over het halen van de deadline van januari 2021: ”Op basaal niveau gaan we het er wel in krijgen, maar dan is nog wel de vraag of het kwalitatief beter is dan het OLO dat we nu hebben en waar ook al veel kritiek op is.” Een onderzoeksrapport van de Hogeschool Arnhem en Nijmegen, dat Ollongen onlangs naar de Eerste Kamer stuurde, beschrijft die kritiek als volgt: ‘OLO bevat zoveel informatie dat vooral onervaren initiatiefnemers (pariculieren ) door de bomen het bos niet meer zien, de informatie moeilijk te begrijpen vinden en niet weten of bepaalde informatie in OLO wel op hun vraag of situatie van toepassing is’. Verschillende softwareleveranciers pleitten voor uitstel om niet overhaast te hoeven starten met een combinatie van DSO, gezamenlijke gemeentesoftware en gemeentesystemen die onvoldoende zijn getest en uitgeprobeerd. “Er komt sowieso een paar jaar lang een situatie waarin oude en nieuwe digitale systemen naast elkaar zullen moeten bestaan, dus het zou een slecht idee zijn als er vanwege prestige een slechte startsituatie zou worden afgedwongen waar iedereen nog heel lang last van zal krijgen. Je hoeft niet bang te zijn dat de zaak dan stilvalt, er zijn inmiddels voldoende partijen zeer serieus mee bezig, ook bij de leveranciers.”

Hoge druk

Hoe kan het dat de minister op het punt van het DSO een wel erg roze bril op heeft? Ze wordt met informatie gevoed door de projectorganisatie die namens VNG, IPO en UVW de implementatie van de Omgevingswet begeleidt. De druk om resultaten te leveren is daar hoog. Er blijkt veel voor nodig om de bulk van de 355 gemeenten in beweging te krijgen. Wat ook niet helpt is dat de invoering van de Omgevingswet al twee keer is uitgesteld als gevolg van complexe wetgevingsvraagstukken. Het budget voor de programmaorganisatie is in 2024 op. Softwareleveranciers die meedoen aan pilots melden iBestuur dat er bij het rapporteren van de ervaringen niet altijd plaats is voor wat er misging en niet is gehaald. Aanbevelingen om zaken te veranderen worden soms op budgetaire gronden afgewezen. Vooraf geplande ‘mijlpalen’ worden wel gehaald, maar soms met – zoals een leverancier het uitdrukt – ‘houtje-touwtje-oplossingen.”

Korthals Altes: “Het probleem met die grote overheidsprojecten is dat de objectieve beoordeling van de merites eigenlijk uitblijft. Zo’n project wordt een doel op zich en daardoor worden ook de presentatie van de successen en de pretenties niet meer evenwichtig gewogen. Je kunt ook heel moeilijk goede en slechte voorstellen van elkaar onderscheiden omdat ze allemaal vanuit dezelfde projectorganisatie komen en je dus de informatie die wordt verstrekt niet helemaal kunt vertrouwen.”

Deze bijdrage is te vinden in iBestuur magazine 30