Tegen de Wiv 2017: maar waartegen eigenlijk?

Alleen met droog huiswerk kunnen kiezers goed geïnformeerd de vraag uit het komende referendum beantwoorden (‘bent u voor of tegen de Wet op de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten 2017?’). Kiezers moeten weten wat inlichtingen- en veiligheidsdiensten doen, wat hun bevoegdheden zijn en waarom ze die hebben, hoe burgers via hun vertegenwoordigers uiteindelijk verantwoording ontvangen en wat de verschillen zijn met de huidige wet uit 2002. In wetgevende zin gaat het referendum om de vraag: vindt u dat de toegenomen bevoegdheden van de diensten wel of niet gelijk opgaan met het toegenomen toezicht? Het juridische en politieke antwoord hierop is uiteindelijk niet zo ingewikkeld: de nieuwe Wiv zorgt ervoor dat diensten beduidend meer verantwoording afleggen over hun doen en laten, terwijl hun bevoegdheden maar relatief weinig toenemen. Burgers die op zoek zijn naar betere verantwoording gaan er dus op voorruit. Maar waartegen stemmen tegenstanders dan precies?

In het openbare debat en in de toelichting op het referendumverzoek schrijven de tegenstanders dat ze zich vooral willen uitspreken vóór privacy en tégen hun vertrouwen in de overheid. Critici vrezen massale privacyschending van ‘onschuldige Nederlanders’ door kabelgebonden interceptie van telecommunicatie in bulk (het ‘sleepnet’), de bewaartermijnen van gegevens en de mogelijkheid van diensten om te hacken. Ook bestaan zorgen over onvoldoende waarborgen rond de uitoefening van bijzondere bevoegdheden en het toezicht hierop. In deze ophef lijkt beeldvorming over geheime diensten een grotere rol te spelen dan de feitelijke aanpassingen van de Wiv 2017, ten opzichte van zijn voorganger uit 2002. Het lijkt erop dat de gevoelsmatige associaties en mythen rondom geheime diensten zwaarder wegen dan een weloverwogen, specifieke verwerping van de centrale motivatie van de nieuwe wet. Uiteindelijk schieten de tegenstanders zichzelf hiermee in de voet en dragen zij niet bij aan een steviger toezicht op het werk van geheime diensten. Daarom pleit ik ervoor om de wet op haar eigen merites te beoordelen en afstand te nemen van het James Bond-aura van geheime diensten uit jongensboek-avonturen.

Het ‘sleepnet’ bestaat al sinds 2002

Feitelijk gezien is de ophef over de Wiv verwonderlijk, zoals blijkt uit de vergelijking door de jurist Rob Dielemans van de Wiv 2002 en 2017. De bevoegdheden van de AIVD en MIVD in de nieuwe Wiv zijn namelijk nauwelijks groter dan ze sinds 2002 waren: ook in 2002 mochten diensten al informanten raadplegen, agenten inzetten, volgen en observeren, telecommunicatie gericht (dus van een specifiek onderzoeksobject) aftappen, verkeers- en gebruikersgegevens bij telecombedrijven opvragen, (besloten) plaatsen betreden en doorzoeken, onderzoek doen aan ‘voorwerpen gericht op vaststelling van identiteit’ (waaronder DNA-onderzoek), en ‘rechtspersonen oprichten en inzetten’ (dus dekmantels creëren). Ook het beruchte ‘sleepnet’ bestaat al sinds 2002, Sinds die tijd mogen diensten het etherverkeer al ongericht (in bulk) opvangen. Dus ook van ‘de onschuldige Nederlander’.

Nu in de nieuwe Wiv de gerichte interceptie ook over de kabel mogelijk is (een uitbreiding van het al bestaande ‘sleepnet’), kunnen diensten meer data verzamelen en daarmee de kans vergroten om relevante dreigingen te vinden. Dit is een belangrijke nieuwe bevoegdheid. Maar die data kunnen ze niet automatisch opvangen omdat hier toestemming voor nodig is. Ook het inzien ervan is geen vanzelfsprekendheid: diensten hebben er bij lange na geen capaciteit voor, ze hebben er geen interesse in en voor het inzien van mogelijk interessante data is (opnieuw) toestemming nodig.

In de nieuwe Wiv is het toezicht afgestemd op de jurisprudentie van het Europees Hof van de Rechten van de Mens. Drie belangrijke veranderingen in dit kader, waardoor de rechtsbescherming van de burger steviger verankerd is: ten eerste, de instelling van bewaartermijnen van informatie. Van bewaartermijnen was in de oude Wiv nauwelijks sprake, terwijl in de nieuwe Wiv de AIVD en MIVD binnen bepaalde termijnen moeten beslissen of verzamelde informatie wel of niet relevant is. Ten tweede komt er een nieuwe onafhankelijke toetsingscommissie (TIB, Toetsingscommissie Inzet Bevoegdheden) die de inzet van bijzondere bevoegdheden vooraf toetst, net zoals de minister. Dit is een belangrijke uitbreiding van de ingewikkelde verantwoordingsstructuur rondom de diensten. Ook krijgt de onafhankelijke Commissie van Toezicht betreffende de Inlichtingen en Veiligheidsdiensten (CTIVD) een bindende klachtenbehandeling, in tegenstelling tot de niet-bindende klachtenbehandeling van de Ombudsman uit de Wiv 2002. De nieuwe klachtenafdeling van de CTIVD heeft bovendien rechtstreekse en ongelimiteerde toegang tot de archieven en administratie van de diensten.

Andere veranderingen in de nieuwe Wiv zijn vooral expliciteringen van al bestaande bevoegdheden, die daarmee inzichtelijker zijn geworden voor buitenstaanders en waar diensten nu verantwoording van moeten afleggen. Bijvoorbeeld, ‘bevriende’ geheime diensten wisselen regelmatig data met elkaar uit om elkaar te ondersteunen in hun werk. De nieuwe Wiv heeft de in praktijk al bestaande criteria voor samenwerking met buitenlandse diensten gecodificeerd en de procedures rondom uitwisseling van data verscherpt. Dit eerste vergroot de administratieve last van de diensten zelfs zodanig dat hier een overgangstermijn van twee jaar voor is berekend. Ook het hacken is niet nieuw, maar in de nieuwe Wiv staan de bevoegdheden explicieter beschreven die hierbij horen.

Natuurlijk is de nieuwe Wiv niet volmaakt, zoals ook de CTIVD al concludeerde. Bijvoorbeeld, op de nieuwe onafhankelijke toetsingscommissie is veel kritiek gekomen. De TIB is weliswaar een uitbreiding van de verantwoordingsstructuur rondom de diensten, maar zorgt ervoor dat die structuur nog complexer wordt dan hij al is en moeilijker te doorgronden wordt voor buitenstaanders. Er zijn nu nog meer actoren in het spel gekomen, naast onder meer de parlementaire Commissie Stiekem (CIVD) en de CTIVD. Ook vertroebelt de TIB de eindverantwoordelijkheid voor de diensten omdat het woord van de TIB zwaarder weegt dan dat van de verantwoordelijke minister. Daarnaast moet nog blijken hoe de drie leden van de TIB, die hiernaast ook nog drukbezet zijn, voldoende kunnen en willen investeren in zo’n zware taak. Een structureel probleem van de ‘Commissie Stiekem’ (sinds haar oprichting in 1956) is dat haar drukbezette leden (een deel van de fractievoorzitters) geen politieke zichtbaarheid verkregen uit hun investeringen in de commissie. Dat probleem is nu misschien weer van toepassing op de TIB.

Hardnekkige mythen en associaties

Feitelijk mag de ophef over de nieuwe Wiv verwonderlijk zijn; vanuit een politiek en cultureel oogpunt is de ophef minder verwonderlijk. Gevoelsmatige associaties met het werk van geheime diensten spelen, op de voor- of achtergrond, een belangrijke rol in debatten over de Wiv. Die associaties komen bijvoorbeeld voort uit een stereotypering van geheime diensten vanuit de populaire cultuur en de geschiedenis. Invloedrijke auteurs zoals John Le Carre en films zoals James Bond hebben lange tijd het populaire beeld bepaald van geheime diensten als typische producten van de Koude Oorlog. Schimmige, fijngeslepen organisaties, opererend in een schaduwwereld, met avontuurlijke en gewapende medewerkers. In de (politieke) geschiedenis zijn geheime diensten vooral bekend als typische producten van dictaturen, geplaatst buiten iedere vorm van politieke verantwoording, gewetenloos, moordlustig en, zoals bijvoorbeeld de Oostduitse Staatssicherheitsdienst (Stasi), zo groot en autarkisch dat de diensten doen denken aan een staat binnen een staat.

Deze associaties laten zich moeilijk combineren met het ideaal van bestuurlijke transparantie dat sinds het einde van de Koude Oorlog in Westerse democratieën een politiek mantra is geworden voor culturele en morele autoriteit. Geheimhouding daarentegen, waar geheime diensten zich (onder bepaalde voorwaarden) op moeten beroepen, wordt steeds kritischer bekeken. Bestuurlijke geheimen roepen in de populaire cultuur beelden op van politieke corruptie, machtsmisbruik en immoreel gedrag. Geheimhouding leidt vaak tot argwaan, speculatie en nieuwsgierigheid ten opzichte van de reden van de geheimhouding en de inhoud van het geheim. Iemand die iets geheim houdt, heeft ongetwijfeld iets te verbergen dat het daglicht niet kan verdragen, zo zullen veel buitenstaanders denken. De ruimte voor speculatie geeft complottheoretici, die vaak van de partij zijn in debatten over inlichtingen- en veiligheidsdiensten, vrij spel. Ook gaan buitenstaanders er vaak vanuit dat geheime informatie, die per slot van rekening een uitzondering op de regel van openheid is, per se cruciaal is. Wat kan er namelijk zo belangrijk, vreselijk of geweldig zijn dat het een staatsgeheim moet blijven? Het is dan moeilijker voor te stellen dat het vaak triviale of gedetailleerde informatie is dat staatsgeheim is, in de eerste plaats om menselijke bronnen (informanten, agenten of ‘spionnen’) te beschermen.

De instinctieve overschatting van de inhoud van het staatsgeheim kan gepaard gaan met een overschatting van de geheime diensten zelf. Buitenstaanders gaan er makkelijk vanuit dat diensten efficiënter, invloedrijker en machtiger zijn dan ze in werkelijkheid wellicht zijn. In de debatten over de Wiv 2017 komt dit bijvoorbeeld naar voren in de vrees dat de AIVD en MIVD weliswaar pretenderen niets met alle metadata uit het ‘sleepnet’ te doen, maar dat ze dit zeker wel zouden kunnen. Mensen die hier bang voor zijn, realiseren zich niet dat de diensten bij lange na geen capaciteit hebben (en er daarom ook geen interesse in hebben) om een substantieel deel van de verzamelde metadata te analyseren.

Conclusie

In debatten over de Wiv 2017 kaderen tegenstanders de stem in als een principestem en verbinden zij de tegenmotivatie met allerlei zaken die slechts indirect op het spel staan. Het bestuurlijk-technisch karakter van de wet leidt de aandacht makkelijker, maar onterecht, naar het zogenaamde ‘sleep’gedeelte uit de wet. Alle nieuwe waarborgen en het toezicht uit de wet delven het onderspit van de aandacht. Verder is natuurlijk weinig bekend over praktijk van de inlichtingenwereld en schrikken sommigen van de expliciteringen van die inlichtingenpraktijk die vastgelegd worden in de wet, zoals de uitwisseling van gegevens met buitenlandse partners en hacken. De nieuwe wet zorgt juist voor meer toezicht en toetsing op deze bestaande werkwijzen waarover op dit moment vooral ambtelijke procedurele normen bestaan. Maar zeker ook wordt het huidige debat vertroebeld door exotische associaties en mythen over geheime diensten. Geheimhouding vergroot de (gevoelsmatige) afstand tussen burgers en diensten, het overschat hun capaciteiten en macht en belemmert het politieke vertrouwen in de diensten.

Voor een weloverwogen stem in het referendum is het nuttig om te beseffen dat deze associaties en mythen op de loer liggen. De kiezer kan ze beter even parkeren en zich in plaats hiervan concentreren op de wat droge, minder sensationele, maar democratisch belangrijke hamvraag van het referendum: vindt u dat de bestaande en toegenomen bevoegdheden in voldoende mate aan toezicht worden onderworpen?

Eleni Braat is universitair docent Geschiedenis van de Internationale Betrekkingen aan de Universiteit Utrecht